L’insertion par l’économique reste une réponse modeste face au surplus d’aides sociales

Lors de l'un de ses derniers déplacements, le Premier Ministre, Edouard PHILIPPE, a rouvert le débat sur la nécessité d’instituer une contrepartie aux aides sociales. Il trouve normal que les bénéficiaires puissent accorder un peu de leur temps à la collectivité en s'acquittant d'un certain nombre de tâches d'intérêt général, comme l'avait proposé il y a quelques années Laurent Wauquiez, Président du parti Les Républicains.

Durant l'exposé de son argumentaire, nous sommes surpris qu’il n'ait pas évoqué l’insertion par l'économique (IAE). « Un dispositif dont l'objectif concerne la remise à l'emploi des chômeurs les moins qualifiés. Selon une étude de la Cour des comptes, en date du 19 janvier 2019, celle-ci mentionne "un dispositif original aux résultats encourageants".

Cette haute instance, chargée de veiller à la bonne utilisation des fonds publics, formule cependant plusieurs recommandations pour améliorer sa gestion et ses performances.

En effet, le financement de l'insertion par l'économique ou de l'IAE ne représente que 3,1% du coût total du Revenu de Solidarité Active (RSA), de la prime d'activité et de l’indemnisation du chômage, estimé à 50 milliards d'euros. Une réponse modeste face au surplus d'aides sociales.

 

1,575 milliard d’euros au total d’aides perçues par l'insertion par l'économique

 

A partir d’initiatives portées par des acteurs privés et des collectivités territoriales, l’insertion par l’économique des chômeurs très éloignés de l’emploi occupe aujourd’hui une place certaine au sein des dispositifs de la politique de l’emploi. Elle est la combinaison d’une mise en situation de travail, d’un accompagnement socio-professionnel et d’un accès à la formation. Ses prémices remontent aux années 1970 lors des premières envolées du chômage.

 

Un dispositif où l’État confie une mission d’accompagnement socio-professionnel à plus de 3 700 entités auxquelles il a versé 846 millions de subventions en 2017. Le Fonds social européen (FSE) et les collectivités territoriales contribuent également à leur financement, à hauteur de 729 millions d’euros, soit plus de 1,575 milliard d’euros au total d’aides perçues par les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE). Celles-ci ont accueilli au total 134 000 personnes en parcours d’insertion la même année.

 

Le changement de politique en matière de contrats aidés et la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée en septembre 2018 conduisent aujourd’hui à redéployer des moyens en faveur de l'insertion par l'économique.

 

Les acteurs de l’insertion par l'économique n’ont pas attendu longtemps d’ailleurs pour relayer cette bonne nouvelle dans les médias. Cependant, l’insertion par l’économique se compose de différentes structures, aux statuts hybrides, dont le modèle économique diffère, ce qui ne facilite ni leur lisibilité, ni leur évaluation.

 

La Cour des comptes propose dans son étude d’instaurer des financements adaptés et une gestion plus efficace. Réforme loin d’être simple à accomplir, elle regrette l’absence d’expertise, le manque de clarté dans l’attribution des aides financières, les disparités territoriales et la lourdeur des procédures en vigueur. Des bonnes idées dans l’ensemble, dont l'application demeure compliquée, en tout cas difficile à mettre en œuvre sur le plan politique (1).

 

4 salariés sur 10 en insertion trouvaient un emploi à la sortie en 2012

 

Pour ce qui est de la performance, le taux de sortie en emploi varie selon les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE). En 2012, il s’établissait pour toutes les structures à 37,8% des effectifs, six mois après leur sortie du dispositif et à 36,9%, deux ans après. En moyenne, 4 salariés en insertion sur 10 trouvaient un emploi à la sortie.

 

Les meilleurs chiffres étaient obtenus par les Entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) et les associations intermédiaires (AI) avec respectivement des taux de sortie en emploi de 52,3% et de 43,3% pour les premières et de 49,4% et de 42,5% pour les secondes, soit entre 4 et 5 salariés en insertion sur 10. Les Entreprises d’Insertion (EI) et les Ateliers et chantiers d’insertion (ACI) obtenaient des résultats moins élevés avec respectivement des taux de sortie en emploi de 31,5% et de 35,2% pour les premières et de 24,3% et de 28,4% pour les secondes (Source DARES, Ministère du travail). Voir la signification des sigles et la présentation des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) en fin de page.

 

Sans réaliser de miracles, les ETTI et les AI restent les SIAE qui tirent le mieux leur épingle du jeu, ce malgré une baisse du taux d’insertion des AI ces dernières années : 36,1% pour les sorties en emploi de moins de 6 mois et 17,4% pour les sorties en emploi de plus de 6 mois. Cette baisse s’explique pour plusieurs raisons:

  1. une réduction importante du nombre d'AI (1300 en 2008 contre 690 en 2017),
  2. des regroupements et des transferts de compétences au sein des collectivités territoriales depuis 2015,
  3. l’accroissement de la concurrence dans les services à la personne où elles restent très présentes
  4. la création de Pôle Emploi depuis 2009 qui détient le monopole de l'accompagnement des chômeurs (2).

 

Un financement public inégal

 

Leurs activités avec celles des ETTI, leurs pendants commerciaux dans le secteur de l’intérim, représentent plus de 56% des effectifs en insertion, lesquels se chiffraient en 2017 à 69 734 postes en équivalent temps plein (ETP). Basées sur la mise à disposition de personnel, elles ne réclament pas d’investissements très lourds, contrairement EI et aux ACI qui s’appuient sur la production de biens et de services. Leurs financements publics ne représentaient que 117,1 millions d’euros en 2017, soit 7,4% du budget global (4,5% pour les AI et 2,9% pour les ETTI), alors que le coût des ACI se soldait précisément à 1 241, 7 milliard d’euros (78,8%) et celui des EI à 178 millions d’euros (11,3%), soit 90,1% des crédits totaux réservés à l’insertion par l'économique.

 

Ce chiffrage officiel montre bien que le financement public de l’insertion par l'économique est inégal et qu’il ne correspond pas aux résultats obtenus par chacune des SIAE.

 

Inciter les Ateliers Chantiers d'Insertion (ACI) à s’autofinancer davantage

 

En qui concerne la grille d’évaluation des SIAE, la Cour réclame une nouvelle grille partagée sans remettre en cause les financements existants, un exercice ardu à effectuer dans les conditions actuelles. En effet, à Efficience Emploi, nous ne comprenons toujours pas pourquoi les Ateliers et Chantiers d’insertion (ACI) sont considérés comme des structures d’insertion par l’activité économique: leur autofinancent est limité par la loi à 30% de leurs charges annuelles (50% si dérogation préfectorale), ce pour pallier au risque de concurrence déloyale ? Or, leurs financements publics représentent, à eux seuls, plus des 3/4 de l’enveloppe totale consacrée à l’insertion par l’activité économique (IAE). Tandis que les autres SIAE obtiennent moins de subventions et s’autofinancent bien au-delà de 50% de leurs chiffres d’affaires ou de leurs budgets annuels (sauf exceptions).

 

Une différence de traitement dont l’origine est la typologie du public accueilli dans les ACI : il s’agit de personnes très éloignées de l’emploi. Leur accompagnement nécessite une infrastructure conséquente et un encadrement significatif. Certaines ne sont pas prêtes à rentrer de but en blanc sur le marché de l’emploi. Il leur faut du temps, celui d’une préparation et d’une formation. Malgré tous les efforts consentis, les difficultés demeurent et font obstacle à toute insertion durable. D’où des résultats assez modestes dans l’ensemble.

 

C’est pourquoi nous voyons les ACI plutôt comme des structures d’insertion sociale par l’emploi qui pourraient devenir des structures d’insertion par l’économique si elles parvenaient à s’autofinancer un peu plus. Nous ne plaidons pas pour leur disparition, mais pour que les pouvoirs publics les regardent autrement, comme des relais au service des autres SIAE dans la mesure du possible. Le portage des ACI repose sur des établissements publics, des collectivités territoriales ou des associations. Leurs budgets dépendent du pouvoir politique, donc de dotations ou de subventions. La raison économique devrait l'emporter et les inciter à s’autofinancer davantage. Leurs associations avec d'autres SIAE, plus productives, notamment des AI ou des EI semblent une idée à creuser. Bien que des coopérations de ce type existent déjà.

 

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Reconduction chaque année des subventions existantes

 

Quant aux disparités territoriales, la Cour invite le gouvernement à homogénéiser la présence des SIAE sur l’ensemble du territoire national afin de créer les conditions favorables à leur développement. Une idée positive qui risque toutefois de se heurter aux réalités du terrain. Tous les territoires (régions, départements, communes) ne recèlent pas des porteurs de projet et des moyens susceptibles d’ouvrir la voie à des vrais changements de cette nature. Dans tous les cas de figure, pour le pouvoir et son administration, les choses se compliquent quand il s'agit de faire coïncider les intentions du législateur avec celles des élus locaux, surtout aux endroits où les taux de chômage de longue durée et du RSA restent les plus élevés. Les crédits publics en la matière vont vers les territoires et les hommes désireux d’agir ou de maintenir leurs activités dans leurs domaines respectifs.

 

Au bout de compte, nous assistons pour ces raisons à une reconduction chaque année des subventions existantes. Il est difficile pour les pouvoirs publics de sanctionner les SIAE qui ne remplissent pas leurs objectifs. Leurs activités et leurs résultats restent tributaires de la conjoncture économique, mais aussi des moyens publics mis à leur disposition. Le plus souvent, ces objectifs relèvent du niveau central. Ils sont déclinés ensuite par les services déconcentrés de l’État et entérinés par les comités départementaux de l’insertion par l’activité économique (CDIAE), où siègent les représentants des financeurs, les services publics, les réseaux concernés, les partenaires sociaux et des personnes qualifiées. Tous s’arrangent pour répartir au mieux des intérêts présents le budget consacré à l’IAE sur chaque département.

 

La réforme de l’insertion par l'économique en 2014 n’a pas réussi le pari de son extension

 

La réforme du financement de l’insertion par l'économique en 2014 manquait de souffle! Elle n’a pas réussi le pari de son extension. Certes, le nombre salariés en insertion, en moyenne et en fin de mois, a grimpé en six ans de 10% passant de 120 000 en 2011 à 132 300 en 2017. Un léger mieux que le gouvernement actuel juge insuffisant. Il prévoit une augmentation du nombre de places disponibles dans le cadre de son plan pauvreté pour faire en sorte que le travail prime sur l’assistanat. Mais il risque de se confronter au même problème…

Les CDD courts et à temps partiel se conjuguent avec l’accroissement des revenus sociaux (assurance chômage, minima sociaux et prime d’activité). Ces deux paramètres ont pris le dessus sur l’emploi peu qualifié. Ils lui sont devenus indissociables faisant de lui une variable d’ajustement au service de la cohésion sociale et de l’économie en général. Cela se traduit par une activité professionnelle fractionnée par des périodes de chômage. Une intermittence subie ou voulue, dont le bilan ne cesse de s’aggraver. Est-ce qu'une nouvelle taxation des CDD courts, comme semble le vouloir le gouvernement, suffira à changer la donne? Pas certain. La dernière remonte à 2013.

 

A vrai dire, les gouvernements successifs n’ont pas jugé utile jusqu’à présent de communiquer davantage sur l‘insertion par l’activité économique. Pourquoi ? Parce qu’elle représente peu de salariés à l’échelle du chômage, entre 2 et 3%. Elle ne découle pas essentiellement du pouvoir politique. Avant d’être un dispositif voulu par les pouvoirs publics, l’insertion par l'économique émane d'initiatives prises par la société civile. Celles-ci ne se décrètent pas. Pour l’apprécier et lui donner ses lettres de noblesse, il faut du temps et une prise de conscience collective. Ce temps long ne s’accommode ni du temps électoral, ni de mesures gadgets, c’est la raison pour laquelle l'insertion par l'économique n’a jamais reçu la popularité qu’elle mérite ...

 

L’insertion par l'économique reste une réponse modeste face au surplus d’aides sociales

 

En effet, les gouvernements et les élus ont opté jusqu'à présent pour le RSA et les contrats aidés dans le secteur non marchand, alors que nous savons tous que le traitement social n’a aucune chance d’être efficace dans la durée, s’il n’est pas relié à un moment ou à un autre à l’économie de marché et à la création de richesse. Il devient un "médicament" à l’effet placebo dont les politiques se servent pour calmer les esprits les plus surchauffés et acheter la paix sociale. Il devient pour certains un mode de vie, faute de mieux, qui fausse l’appréciation collective et positive que nous avions du système. D’ailleurs, les mots ont leur importance : on parle moins d’exclusion, mais plutôt d’inclusion sociale, comme si le temps était venu de passer autre chose, de commencer à faire ce qui aurait dû être fait bien avant que des mauvaises habitudes soient prises, tant du côté des décideurs publics que du côté des attributaires. De ce point de vue, nous estimons que les orientations gouvernementales vont dans la bonne direction, mais n’est-il pas déjà trop tard, au regard de ce qui se passe dans le pays (révolte des gilets jaunes) ?

L’insertion par l'économique reste une réponse modeste face au surplus d’aides sociales dont notre pays est la victime. Le poids de l’insertion par l'économique ne pèse pas lourd comparé aux coûts annuels cumulés du RSA, de la prime d'activité et de l’assurance chômage : 3,1% de 50 milliards d’euros, ce n’est pas grand-chose… S’ajoute l’éventuelle arrivée d’un revenu universel d'activité, un contre-modèle pour l’insertion par l'économique ou le chainon manquant indispensable à son développement ? Officiellement, la priorité est donnée au travail. Pour l'instant, les faits démontrent le contraire.

Dans ce contexte, envisager une contrepartie aux aides sociales semble illusoire ou une provocation de plus pour beaucoup de nos compatriotes, sauf s’ils sont volontaires ou bénévoles pour s’acquitter d’un certain nombre de tâches d’intérêt général.

 

Lire notre article Le RSA, doit-il se mériter?

 

Tribune rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi le, 25 février 2019

 

 

Notes explicatives complémentaires :

  • (1)La Cour des comptes propose au gouvernement de redéfinir leurs modalités d’évaluation des SIAE, d’établir une grille d’évaluation partagée à l’entrée et à la sortie du dispositif et de lancer une étude d’impact de l’insertion par l'économique portant sur la situation sociale des bénéficiaires et sur le développement économique des territoires. Elle suggère aussi de revoir le niveau des aides sans déstabiliser les structures sur le plan économique, ni dégrader la qualité de l’accompagnement. Elle conseille enfin de développer l’accès à la formation dans le parcours d’insertion (maîtrise des savoirs de base) et d’améliorer les outils de pilotage et de coordination et d’accompagnement des dynamiques territoriales (création d’un comité d’orientation de l’inclusion dans l’emploi, mise en place d’instances de concertation, spécialisées dans l’insertion par l'économique aux niveaux national et régional et recentrage des CDIAE sur les problématiques stratégiques). Pour en savoir plus: www.ccomptes.fr
  • Si le gouvernement compte faire appel principalement à Pôle Emploi, la déception risque d’être grande. Le partenariat avec lui reste déséquilibré. Beaucoup de ses interlocuteurs le disent. Ils doivent se soumettre à son fonctionnement bureaucratique et vertical, reliquat d’une culture administrative surannée qui pense encore détenir le monopole de l’intérêt général. Parmi les agents de Pôle Emploi, nombreux sont ceux qui ne savent même pas ce qu’est l’insertion par l'économique, c’est dire l’ampleur du fossé qui existe entre la volonté des magistrats de la Cour des comptes, celle du gouvernement et les réalités internes du service public de l’emploi. Selon les territoires, l’animation des comités techniques territoriaux dévolus à l’insertion par l'économique reste asymétrique. L’insertion par l'économique n’est pas une priorité pour Pôle Emploi. Son poids économique est trop faible, sauf quand elle représente une part non négligeable des emplois locaux, réalisme oblige ! Pôle Emploi s'intéresse d'abord aux offres d'emploi. C'est comme cela qu'il obtient sa crédibilité auprès des employeurs et des demandeurs d'emploi. Un domaine où son efficience est également remise en cause devant faire face à la concurrence du Web et des moteurs de recherche, spécialisés dans le recrutement.
  • La Cour insiste également sur la maîtrise des savoirs de base. Cependant, les mécanismes en place pour financer la formation professionnelle sont orientés vers la formation continue ou l’apprentissage d’un métier. La récente réforme consistant à choisir son avenir professionnel n’a pas été conçue pour faciliter  l’action des SIAE, pas assez représentatives pour peser de manière utile et spécifique sur le financement de formation professionnelle. La diminution du nombre d’organismes collecteurs, transformés en opérateurs de compétences (OPCO), ne devrait pas leur faciliter la tâche. Le Fonds départemental d’insertion (FDI), fonds mutualisé de l’insertion par l'économique, pourrait à l'occasion leur servir de support, comme le renforcement par la loi du compte personnel de formation (CPF). Lequel prévoit d'attribuer des crédits plus importants aux salariés (en particulier aux moins qualifiés) et la possibilité de les coupler avec d'autres aides financières (Pôle Emploi et régions).
  • Comme autre contrepartie aux aides sociales, le gouvernement prévoit aussi de former un million de jeunes décrocheurs et un million de chômeurs de longue durée sur cinq ans. Bien que la formation ne soit pas une potion magique, il vaut mieux mettre de l’argent public dans ce genre de projet plutôt que de créer de nouveaux emplois de fonctionnaires. Pour que cela soit efficace, il convient de s’appuyer sur des perspectives d’emplois réels et une offre de formation crédible, évaluée selon des critères connus de tous. Pas si simple à réaliser... Les compétences ne s'inventent pas, elles se "fabriquent" et mettent du temps avant de produire leurs effets. Les attentes des demandeurs d'emploi et des salariés ne sont pas toujours en adéquation avec les besoins des employeurs.
  • (2) La Mission travail et emploi dépendant du Ministère du travail a collecté depuis de nouvelles statistiques dans le cadre des plans d’actions personnalisés, effectués avec le concours de Pôle Emploi. Celles-ci mettent en lumière des taux d’insertion plus élevés pour les EI et les ACI. Une bonne nouvelle qui honore leurs récipiendaires, même si nous savons qu’ils sont en partie dus au retour confirmé de la croissance en 2016. Ainsi, le taux d’insertion des ETTI se maintient : 46,7% pour les sorties en emploi de moins de 6 mois et de 21,2% pour les sorties en emploi de plus de 6 mois. Celui des EI s’améliore : 38,3% pour les sorties en emploi de moins de 6 mois et 20,4% pour les sorties en emploi de plus de 6 mois, contre 13,1% en 2012. Le taux d’insertion des ACI augmente également : 26,9%, contre 21% en 2012 pour les sorties en emploi de moins de 6 mois, mais il reste à 10,7% pour les sorties en emploi de plus de 6 mois.

 

Sigles et présentation des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) :

  • IAE : insertion par l’activité économique
  • ACI : ateliers et chantiers d’insertion. Ils peuvent être gérés par une association, une collectivité locale ou un établissement public. Ils emploient et encadrent des publics prioritaires en très grande difficulté d’insertion entre 6 et 24 mois : chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RSA, personnes peu qualifiées, etc. Ils couvrent plusieurs secteurs d’activité, notamment le bâtiment, les espaces verts, la restauration, l’entretien, le recyclage…
  • AI : associations intermédiaires. Elles pratiquent la mise à disposition de personnel, à titre onéreux, auprès des particuliers, associations, collectivités et entreprises. Les heures en entreprise se limitent à 480h/salarié en insertion/tous les deux ans. Elles emploient des publics peu qualifiés, des chômeurs de longue durée et des allocataires du RSA. Leur gestion est obligatoirement désintéressée ou associative comme pour les ACI. Certaines gèrent aussi des ACI, des EI et des ETTI
  • EI : entreprises d’insertion. Elles emploient et encadrent des publics prioritaires en difficulté d’insertion au maximum 24 mois : chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RSA et personnes peu qualifiées. Elles interviennent presque dans tous les secteurs d’activité : le bâtiment, les espaces verts, la restauration, le nettoyage, le conditionnement, le recyclage, mais aussi d’autres secteurs. La plupart sont fiscalisées. Elles se soumettent aux impôts commerciaux, comme n’importe quelle entreprise. Certaines gèrent parallèlement des ACI, des AI, voire des ETTI.
  • ETTI : entreprises de travail temporaire d’insertion. Elles pratiquent la mise à disposition de personnel, à titre onéreux, auprès des collectivités (marchés publics) et des entreprises. Elles emploient des publics peu qualifiés et des chômeurs de longue durée au maximum 24 mois. Elles sont fiscalisées, comme les entreprises commerciales.
  • RQ : régies de quartier. Il s’agit d’associations locales ou d’habitants qui peuvent faire du commercial et du non commercial. Elles peuvent répondre à des appels d’offres sans pour autant payer d’impôts commerciaux. Elles peuvent être mono ou multisectorielles. En revanche, leurs champs d’action se limitent à un quartier, comme leur nom l’indique, et visent un public en grande difficulté, résidant dans des zones dites « sensibles », où le chômage et l’exclusion demeurent très élevés.
  • SIAE : structures d’insertion par l’activité économique. Elles regroupent les AI, les ETTI, les ACI, les EI et les RQ

 

  • Tableau des financements publics annuels des SIAE, calculés en équivalent temps plein (aide au poste d’insertion) :
  • Décret.n° 218-1198 du 20 déc 2018I (JO du 22) relative à l’aide au poste d’insertion, pour les entreprises conventionnées IAE :
  •  Associations intermédiaires (AI): 1361 euros + la part modulée (PM), environ 10 % selon les efforts effectués et des résultats obtenus en termes de public, d’accompagnement, de formation et d’accès à un emploi durable (hors contrat aidé), à l’issue du dispositif.
  •  Entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) : 4453 euros + la PM
  •  Entreprises d’insertion (EI) : 10 478 euros + la PM
  •  Ateliers et Chantiers d’insertion (ACI): 20 118 euros + la PM