Financement de l’insertion: une réforme pour rien…

Après un rapport, une réforme pour rien des modalités de financement des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE).

 

L’insertion par l’activité économique (IAE) compte quatre catégories de structures : les entreprises d’insertion (EI) et les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) dont l’activité est liée à la production ; les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) et les associations intermédiaires (AI) dont l’activité consiste à mettre à disposition d’entreprises ou de particuliers leurs salariés.

Selon le rapport  sur le financement de l’insertion par l’activité économique (IAE) réalisé par l’inspection générale des finances (IGF) et par l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), en date du 13 janvier 2013, l’IAE était composée en 2011 de 3800 structures employant 120 000 personnes pour 60 000 ETP. Entre 1 et 1,3 milliard d’euros de financements publics ont été alloués à ce secteur la même année, auxquels s'ajoutent 247 millions d'euros d'exonérations sociales.

Le financement public de l'IAE montre une réelle complexité en termes de visibilité due à la multiplicité des financeurs et à l’absence d’un outil statistique efficient. Toutes les tentatives de réforme mises en œuvre depuis le Grenelle de l’insertion en 2008 ont échoué.

L’État finance la moitié du secteur, les conseils généraux en financent un quart et d’autres financeurs (FSE, PLIE, communes, intercommunalités, conseils régionaux, etc.) interviennent pour le dernier quart.

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Plus précisément, les ACI captent 81% des subventions publiques pour un nombre de bénéficiaires évalué à 34 188 soit 37 à 43% de l’ensemble des ETP de l’IAE.

Les AI et les ETTI ne saisissent respectivement que 3,2% et 4% des subventions publiques du secteur, alors qu’elles ont employé chacune 7284 et 13 244 salariés en insertion en ETP, soit 11,7 et  22,4% de l’ensemble des ETP de l’IAE.

Les EI, dont l’aide au poste constitue la majeure partie du financement public, sont subventionnées à hauteur  de 138 Millions d’euros pour 12 674 ETP, soit 10,6% de l’ensemble des ETP de l’IAE.  Elles interceptent moins de 12% des subventions publiques de l’ensemble de l’IAE.

Le coût annuel moyen du financement public s’élève à 21 000 euros par ETP et 9700 par bénéficiaire. Ce montant masque cependant de grandes disparités selon le type de structures, car le ratio bénéficiaires/ETP est très variable selon la structure, allant de 4,2 dans les AI à 1 dans les EI.

 

Coût annuel moyen par structure, par équivalent temps plein (ETP) et par bénéficiaire (en euros) en 2011

 

  • Ateliers et chantiers d'insertion (ACI) : 42100 euros/ETP et 27600 euros/bénéficiaire
  • Associations intermédiaires (AI) : 3500  euros/ETP et 800 euros/bénéficiaire
  • Entreprises d'insertion (EI) : 10900 euros/ETP et 10400 euros/bénéficiaire
  • Entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) : 5100 euros/ETP et 2100 euros/bénéficiaire
  • Moyenne totale: 21000 euros/ETP et 9700 euros/bénéficiaire

 

Le rapport indique qu’il n’a pu, pour des raisons méthodologiques, parvenir à une analyse financière robuste des AI et des ACI compte tenu de l’absence des comptes de résultats et des bilans des structures. Il a, en revanche, démontré la bonne santé financière, en moyenne, des EI et des ETTI. Il souligne que le pilotage du secteur par l’État n’est pas fondé sur une stratégie déterminée et que la gouvernance ne permet pas une coordination suffisante des financeurs. Il constate également une efficacité limitée en matière d’insertion professionnelle.

Le dispositif n’est pas assez centré sur les publics en difficulté : 25% des bénéficiaires ont moins de 6 mois d’ancienneté dans le chômage ; il y a peu de différences au final, en termes de profils des publics, entre les quatre types de structures, la procédure d’agrément Pôle Emploi étant perfectible.

Les outils d’évaluation sont très insuffisants et ne permettent de mesurer la  situation des personnes qu’au moment de leur fin de parcours d’insertion.  Les auteurs du rapport plaident  pour que les résultats soient appréhendés avec un écart dans le temps : au bout de 6, 12, 24 ou 36 mois après leur sortie du dispositif, par exemple.

Au-delà des préoccupations statistiques, les résultats disponibles sont très décevants, bien en deçà des objectifs en termes d’insertion professionnelle fixés par délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Les ACI avec les EI sont les structures obtenant les moins bons résultats en termes de retour à l’emploi. Ainsi, six mois après leur sortie d’un ACI, les deux tiers des personnes sont au chômage et moins de 11,7% ont trouvé un emploi durable (CCD+6mois ou CDI). Pour les EI, ils sont seulement 10,9% des bénéficiaires à avoir trouvé un emploi durable après leur sortie de l'IAE. A titre indicatif, 24,8% de l'ensemble des sortants en contrats aidés trouvent un emploi durable.

Le rapport  recommande de consolider la fiabilité des données dans le but de mieux évaluer les financements alloués, de créer un observatoire unique de la santé financière des SIAE et de faire appliquer une règle fiscale unique pour toutes les structures sur le territoire national. Il préconise aussi d’améliorer l’efficacité générale du dispositif public et de simplifier le mode de financement en introduisant une part fixe et une autre modulable suivant trois critères qui, selon le contexte, pourront avoir une importance variable : profils des publics (20 à 40%), efforts d’insertion (40 à 60%) et résultats obtenus (20 à 25%). Il suggère enfin de réformer les comités départementaux de l’insertion par l’activité économique (CDIAE), de redynamiser les conventionnements et les dialogues de gestion entre les services de l’État et les SIAE et d’organiser une conférence des financeurs chargée de coordonner les aides versées au secteur. En résumé, un rapport très administratif et très éloigné des préoccupations du terrain. Un rapport pour rien comme nous allons le voir.

Si nous nous référons aux indicateurs/critères d’Efficience Emploi, notre diagnostic n’a rien de commun avec les conclusions de ce rapport censé évaluer le dispositif public de financement de l’IAE. Bien que nous soyons les premiers à penser qu’il ne faille pas jeter le bébé avec l’eau du bain ; certaines observations sont pertinentes, comme par exemple, l’empilement des aides financières et le manque de visibilité et de gouvernance des financeurs

 

Profils des publics prioritaires dans les SIAE

Selon les hauts fonctionnaires chargés de rédiger ce rapport, les SIAE ne visent pas assez les publics prioritaires, les bénéficiaires du RSA et les demandeurs d’emploi de longue durée (DELD), plus précisément les personnes au chômage depuis plus d’un an. Même s’ils reconnaissent que certains publics en difficulté d’insertion ne sont pas tous inscrits à Pôle Emploi, ils regrettent que le public salarié par les SIAE ne soit pas davantage ciblé sur les publics prioritaires afin de voir baisser la courbe du chômage. Toutefois, les publics prioritaires ne se limitent pas à l’ancienneté dans le chômage, comme le mentionnent les auteurs de ce rapport. Les problèmes personnels, sociaux ou familiaux peuvent rentrer en ligne de compte; il est très difficile de quantifier leur impact vis-à-vis de la recherche d’emploi en général. De plus, les publics auxquels s’adressent les SIAE ne sont pas tous bénéficiaires de droit suffisants aux allocations chômage pour rester au chômage plus d’un an et être considérés comme publics prioritaires au regard de l’administration. Certes, il n’y a pas besoin d’être un demandeur d’emploi  indemnisé pour devenir un chômeur de longue durée (un an de chômage); l'absence de formation et le manque de ressources sont des puissants facteurs d’exclusion ne permettant pas d’attendre un an pour bénéficier enfin des politiques publiques de l’emploi. Sur ces points, sauf erreur ou omission de notre part, le rapport demeure évasif. Il est vrai que la mission du groupe d’experts se concentre uniquement sur la réforme des modalités de financement des SIAE et non sur la révision générale des politiques publiques de l’emploi.

Quant aux bénéficiaires du RSA, les deux tiers ne seraient pas inscrits à Pôle Emploi ou répertoriés en catégorie A, ils n’appartiendraient pas à la cohorte globale des demandeurs d’emploi prioritaires immédiatement disponibles pour rechercher une emploi. Les pouvoirs publics, via les conseils généraux en charge du RSA, obligent les SIAE mais aussi les employeurs de publics prioritaires à s’adresser d’abord à ceux qui ne travaillent pas, c’est-à-dire aux bénéficiaires du RSA socle (anciens rmistes et anciens bénéficiaires de l’allocation de parent isolé) et non à ceux qui ont déjà commencé à travailler, employés à temps partiel ou en CDD, considérés comme moins prioritaires, car bénéficiaires du RSA activité. Or, les bénéficiaires du RSA socle sont un public très éloigné de l’emploi connaissant souvent des difficultés sociales et familiales, auxquelles peuvent s'ajouter des problèmes culturels, linguistiques et de santé, les privant d'une insertion professionnelle durable. Au final, le système de protection sociale et d'aides financières, tel qu'il est conçu aujourd'hui, ne pousse pas vraiment les intéressés à sortir de leur inactivité officielle, même de façon momentanée, sous peine de voir disparaître une partie de leurs droits à l’assistance.

Dans de telles conditions, les résultats en matière d’accès à l’emploi des SIAE n’ont aucune chance d’être miraculeux. Le rapport les juge décevants, surtout pour les ACI et à un degré moindre pour les EI, alors que ce sont, au passage, les SIAE qui sont de loin les plus aidées par les pouvoirs publics. A elles seules, elles concentrent plus de 90% des subventions, dont le montant total est estimé entre 1 et 1,3 milliard euros.

 

Le rapport ne se prononce pas sur le ratio coût/résultat de chaque SIAE

Selon la DARES, les meilleures sorties en emploi durable en 2010 (CDI ou CDD+6 mois) se situent dans les : ETTI (22,7%), AI (21,9%), EI (10,9%),  ACI (11,7%). Si on y ajoute les sorties dynamiques  (les CDD de moins de 6 mois, l’intérim, les contrats aidés, les embauches dans une autre structure de l’IAE et les formations qualifiantes, les meilleures sorties se trouvent dans les : AI (83%), ETTI (79,8%), EI (40%), ACI (27,6%). Ces résultats s’expliquent en partie, selon le rapport, par la proximité des ETTI avec les entreprises classiques et une employabilité plus grande des bénéficiaires et, pour les AI, par le fait que la présence dans le dispositif n’est pas toujours limité dans le temps par un agrément.

Le rapport oublie de signaler que les AI sont les SIAE qui possèdent le plus grand nombre de salariés en fin de mois (46,6% en 2011), suivies par les ACI (33,2%) et par les EI et les ETTI (autour de 10%). A notre grand étonnement, il ne met ni en exergue l’activité réelle des SIAE, plus exactement le nombre de salariés actifs en insertion dans l’année et en moyenne pour chaque type de SIAE, ni en lumière le nombre de personnes reçues dans les AI qui peuvent être aussi aidées et accompagnées vers l’emploi sans être forcément salariées d'une SIAE (DARES/Analyses, n°063 octobre 2013).

En d’autres termes, le rapport ne se prononce pas sur l’essentiel, le ratio coût/résultat. Il raisonne en équivalent temps plein (ETP) pour minimiser les différences de résultats manifestes entre, d’une part, les ACI, extrêmement onéreux et peu efficaces (42100 euros/ETP), les EI moins chères mais très subventionnées (10 900 euros/ETP/poste d’insertion), et, d’autre part, les ETTI et les AI, certes en dehors de la production, mais qui grâce à leur principe de fonctionnement (mises à disposition de personnel) sont beaucoup plus proches des besoins de l’économie ou de leurs donneurs d’ordre. Elles sont d’ailleurs celles qui reçoivent les plus faibles subventions du secteur puisqu’elles n’enregistrent que 7,2% de la totalité des crédits publics consacrés à l’IAE, soit 5100 euros/ETP pour les ETTI et 3500 euros/ETP pour les AI.

Pour les AI, leur statut particulier (gestion obligatoirement désintéressée, l’utilisation fréquente de contrats d’usage et l’exonération de charges sociales patronales des 750 premières heures par bénéficiaire et par année civile), ne facilite pas la lisibilité officielle de leurs activités. Il n’en demeure pas moins que leur utilité sociale et leur efficacité économique sont réelles, car ce sont les SIAE les plus efficientes en matière d’accès et de retour à l’emploi (avec les ETTI) et clairement celles qui reviennent le moins cher à la collectivité. Si on calcule ce qu'elles reversent à la collectivité (taxes, impôts, cotisations sociales, salaires, achats et services extérieurs), dans leur grande majorité, elles rapportent plus qu'elles ne coûtent au contribuable et à la société. Le peu qu'elles perçoivent en subventions publiques est transformé en emploi et en création de richesse (voir le tableau présenté plus haut des coûts publics par SIAE). Ce qui n'est pas le cas des ACI, par exemple.

Pourtant, le rapport recommande au législateur que toutes les SIAE soient assujetties à une règle fiscale unique, sans avancer laquelle. Bien que l’on puisse s’attendre à celle des sociétés commerciales, ce qui paraît difficile pour les ACI, mais probable pour les AI qui se transformeraient, à plus ou moins brève échéance, en ETTI ou en EI, au moins sur une partie de leurs activités.

Si cette hypothèse se confirme, nous assisterions à plus ou moins long terme à la fin des AI et du bénévolat. Une erreur lourde de conséquence montrant une fois de plus que la gestion associative, même efficace et économe des deniers publics, reste une variable d’ajustement vis-à-vis des secteurs publics et privés lucratifs.

 

Une réforme inutile

On peut regretter dans ce rapport que les SIAE soient examinées comme une charge pour la collectivité dans son ensemble. Alors que sans leurs créateurs ou leurs dirigeants et sans leurs activités financées par des recettes privées, rien ne serait possible. Le dispositif ne pourrait ni exister, ni être financé. Pour que ce rapport soit équilibré et juste dans son analyse, il aurait été normal qu’il porte à notre connaissance le chiffre d’affaires de toutes les SIAE afin que l’on constate distinctement la marge d’autofinancement de chacune. Nous aurions pu nous apercevoir ainsi que les SIAE, à l’origine, sont des initiatives privées et qu’elles n’ont pas été conçues pour intégrer un dispositif public d’insertion voulu désormais par le législateur. Elles n’ont pas été créées non plus pour être instrumentalisées et assimilées de façon aussi grossière à des services publics, alors qu’en proportion leur financement reste minime, notamment vis-à-vis de structures d’accueil et de suivi, financées à 100% par le contribuable, comme Pôle Emploi et les missions locales dont c’est le métier.

Le but d’Efficience Emploi n’est pas de stigmatiser les ACI et les EI, mais il faut bien reconnaître que leurs coûts élevés et leurs résultats décevants sont la cause majeure du bilan négatif du secteur de l’IAE. Le rapport se garde bien de le souligner et de comparer, par la même occasion, les résultats des SIAE les unes par rapport aux autres. Il reste muet sur le sujet afin d’éviter la moindre polémique. Ses auteurs ne sont pas des adeptes du benchmarking ou de la duplication des bonnes pratiques pour rechercher les structures les moins chères et les plus efficaces. Au contraire, il justifie implicitement la plus-value sociale des ACI et des EI estimant que leurs activités et leurs modes de financement sont le modèle à suivre pour le secteur de l’IAE.

Pour cette raison, mais aussi pour d’autres plus obscures, le rapport conseille au gouvernement un financement (avec une partie fixe et une autre modulable) qui devrait relancer le secteur. L’accent serait mis sur la formation, l’encadrement technique, l’accompagnement social, le suivi à 6 mois après la sortie du dispositif et la formalisation de partenariats avec les entreprises, obligeant les SIAE à une collaboration plus étroite avec l’administration. Une recherche de la qualité qui risque de se transformer en contraintes supplémentaires au point de décourager les AI, bien moins financées que leurs congénères et dont la coopération avec les entreprises est limitée à 480H par an et par salarié mis à disposition, moyennant une autorisation préalable de Pôle Emploi.

Le Conseil national de l’insertion par l’activité économique (CNIAE), inspirateur de la réforme, va plus loin en soulignant que la définition exacte de l’effort de formation sera à préciser. Cette définition pourrait inclure les formations aux compétences de base, formations pré-qualifiantes ou formations qualifiantes et la cible pourrait s’exprimer en nombres d’heures par ETP. Bref, une véritable usine à gaz dont l’efficience restera à démontrer dans la durée.

 

Sur la base des calculs réalisés par la DGEFP (délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle) à partir des montants constatés en 2012 pour les SIAE, les membres du CNIAE formulent la proposition suivante en ce qui concerne les montants socles en ETP :

  • EI (entreprises d'insertion): 10 000 euros,
  • ETTI (entreprises de travail temporaire d'insertion): 4250 euros,
  • ACI (ateliers et chantiers d'insertion): 19200 euros,
  • AI (association intermédiaires): 1300 euros.

Selon nos sources, ce schéma financier a été ou serait en voie d’être validé par le gouvernement Ayrault, même si le contenu de la réforme doit encore trouver sa traduction législative et réglementaire, notamment dans le cadre du projet de loi de finances 2014.  Cela veut dire que le gouvernement continue à faire la part belle aux ACI et aux EI, malgré leurs piètres résultats et leurs coûts faramineux (surtout pour les ACI) ; il consolide les ETTI et il impose aux AI de s’adapter au droit commun depuis la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi (limitation des contrats d’usage, généralisation des complémentaires de santé et obligation faites aux employeurs de signer des contrats de travail à temps partiel d’au moins 24h ou 20h/semaine). Sur ces dispositions obligeant les AI à se rapprocher du droit commun, le gouvernement serait en train de se raviser. Le décret n’a pas encore été signé, alors que la loi a été votée il y a plus de six mois maintenant.

En conclusion, selon Efficience Emploi, il n’y avait pas besoin de rédiger un tel rapport pour se rendre  compte que les ACI, à eux seuls, plombent les financements publics de l’IAE (81% du budget total). Les soutiens de réseaux associatifs comme la FNARS, EMMAÜS FRANCE et du COORACE ont influé sur les conclusions du rapport IGF/IGAS et ont été déterminants dans la prise de position gouvernementale. Ces fédérations luttent au quotidien contre la misère et l’exclusion. Pour information, Louis GALLOIS, commissaire général à l’investissement (auteur du rapport sur le manque de compétitivité de l’économie française fin 2012), grand commis de l’État, ex-élève de l’ENA  et ancien PDG de EADS et de la SNCF, est le président actuel de la FNARS (fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale) qui soutient le réseau des ACI. Un soutien de poids, relayé par celui d'EMMAÜS FRANCE, association fondée par l’abbé PIERRE, dont l’un des derniers présidents a été Martin HIRSCH, ex-élève de l’ENA, connu lui aussi dans les médias pour son implication dans la lutte contre la pauvreté. Connu également pour ses relations privilégiées au plus sommet de l’État, aussi bien avec la gauche qu'avec le droite, en particulier lorsqu'il était commissaire du gouvernement, chargé de la mise en œuvre du Revenu de Solidarité Active (RSA) et du service civique pour les jeunes au sein du gouvernement de François FILLON

Revenons au rapport, si celui-ci s’était concentré sur les EI, les ETTI et les AI, le bilan de l’IAE serait beaucoup plus flatteur et proche de la réalité. En réalité, ces SIAE disposent d’une autonomie financière entre 50 et 95% de leurs budgets annuels; comme elles versent des salaires, des cotisations sociales et des impôts qui sont réinjectés dans l'économie; leur coût pour le contribuable est nul ou très faible et ne nécessite pas, d'après nous, une réforme aussi inutile de la part des pouvoirs publics.

Quant aux ACI, sans les frapper d’ostracisme, Ils ne peuvent pas être mélangés aux autres SIAE. Leur activité économique reste trop faible pour être considérées comme des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE). La cause principale est leur très grande dépendance aux financements publics: 70% de leurs charges ou 50% en cas de dérogation préfectorale, mais cela est très rare, car ils peuvent être suspectés de concurrence déloyale. Ce qui ne les pousse pas à être rentables ou plus autonomes sur le plan financier. S'ajoute le fait qu’ils soient rattachés à une structure où les principales recettes sont le plus souvent des subventions ou des dotations publiques (associations, établissements publics ou collectivités territoriales). Efficience Emploi ne plaide pas pour autant pour leur disparition : leurs actions correspondent à des dépenses actives contre le chômage et un moyen de lutter contre la pauvreté puisqu’elles associent un contrat aidé et une formation, susceptibles de ramener les bénéficiaires vers l’emploi. Hélas, les deux tiers se retrouvent au chômage à la sortie. De quoi réfléchir…

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi le, 23 décembre 2013.