L’apprentissage fourvoyé

Fin 2013, les entrées en apprentissage ont diminué par rapport à 2012 de 8% dans le privé et de 3% dans le public pour s'établir respectivement à 273 000 et 9400 apprentis. En France, le nombre d'apprentis se situe autour des 400 000, contre plus de plus 1,5 million en Allemagne. L'année 2014 ne s'annonce pas meilleure, malgré une réforme gouvernementale effectuée la même année indiquant vouloir le porter à 500 000 en 2017.

Plus d’un an après avoir rédigé une contribution sur le sujet, « L’apprentissage malmené », nous constatons hélas que rien n’a vraiment changé. 

Pourtant, les solutions existent, selon une note du conseil d’analyse économique (CAE), instance créée auprès du Premier ministre, chargée d’éclairer les choix économiques gouvernementaux (1). Elle a été écrite par quatre économistes connus pour leurs travaux concernant le marché du travail en France. Parmi eux, notre prix Nobel d’économie 2014, Jean Tirole. Voici, ce qu’ils disent et ce qu’en pense Efficience Emploi.  

 

Sortir des blocages par une modification de la gouvernance et un système unique de financement

En Allemagne, en Australie et en Suisse, l’apprentissage joue un rôle clé pour insérer dans l’emploi les jeunes peu ou pas diplômés. Ce n’est pas le cas en France, même si les effectifs ont crû de 211 000 en 1992 à plus de 400 000 en 2013. Cette expansion a profité surtout aux jeunes déjà diplômés, tandis que la proportion de jeunes, au préalable, sans diplôme a chuté de 60% à 35% entre 1992 et 2010.

En France, il est difficile de créer des formations d’apprentissage en adéquation avec le besoin des entreprises et des branches professionnelles : la place et le rôle des professionnels dans la conception des diplômes sont en pratique limités, au profit du modèle central, représenté par l’Éducation Nationale. Le poids des enseignements généraux sanctionnés par un examen dans le cadre de l’apprentissage peut être à l’origine d’un taux d’abandon élevé dans l’enseignement professionnel des jeunes.

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Si à travers les certifications professionnelles, les entreprises ont la possibilité d’élaborer leur propre formation en alternance, la spécificité de ces dernières et leur formation générale ténue ne leur ouvrent les portes que du contrat de professionnalisation. Contrat en alternance pour lequel, on enregistre aussi une diminution du nombre d’alternants : 117 100 en 2013, contre 125 200 en 2012. Mais alors où est le problème ?

La crise économique et la remontée du chômage sont passées par là… Le contexte général n’incite pas les employeurs à recruter, en particulier en alternance. De plus, la réforme du BAC professionnel en trois ans au lieu de deux et la suppression du BEP (diplôme de niveau V équivalent au CAP) ont participé hélas à l'amenuisement de l’apprentissage, notamment dans les CFA où les niveaux de formation CAP et BAC sont les plus représentés. Aussi, nombreux sont les employeurs d’apprentis qui rechignent à signer un contrat de travail d’une durée de trois ans au lieu de deux ans ou un an auparavant. Cette réforme, effectuée dès 2008 durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, a permis à l’État (parait-il) de faire des économies et de remplir des classes de lycées professionnels de plus en plus clairsemées, mais elle s’est réalisée aux dépens de l’apprentissage. La presque disparition du pré apprentissage (dès l’âge de 15 ans), voulue cette fois par la gauche, pour protéger la jeunesse soi-disant d’une entrée trop précoce dans la vie active, n’a pas non plus favorisé les choses. Les contempteurs de l’apprentissage n’hésitent pas à faire un parallèle avec le travail des enfants, aboli il y a plus d’un siècle. Les autres obstacles mis en travers de la route de l'apprentissage sont:

  • les emplois d’avenir mieux rémunérés et destinés en priorité aux jeunes les moins formés
  • la suppression, en 2013, de la prime de 1000 euros versée à chaque entreprise qui recrutait un apprenti; celle-ci a été réintroduite depuis (un peu tard par le gouvernement de Manuel Valls), mais seulement pour les entreprises de moins de 11 salariés ou pour celles qui embauchent un second apprenti.

Les économistes au service du CAE et du Premier ministre vont encore plus loin dans leur réflexion sur les freins rencontrés par les formations en alternance, ils estiment que ni les entreprises, ni les jeunes ne trouvent leur compte: l’apprentissage est perçu comme exigeant et pas toujours adaptable aux besoins des entreprises, le contrat de professionnalisation lui est considéré comme trop spécifique dans une perspective de mobilité professionnelle. Ils proposent à la place une réforme en profondeur des formations en alternance pour les rendre plus attrayantes auprès des jeunes et des entreprises. Cela passe, selon eux, par une modification de la gouvernance de l’ensemble du système. Une instance nationale déciderait des orientations générales. Elle serait composée, entre autres, des représentants des branches professionnelles et des représentants des ministères du Travail et de l’Éducation Nationale. Des agences de certification seraient responsables du contrôle de qualité et de la mise en œuvre des formations subventionnées. Dans ce système, apprentissage et contrat de professionnalisation seraient unifiés, le financement et la collecte aussi. Le plan consisterait à concentrer sur l’apprentissage et le pré apprentissage les moyens publics en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes peu qualifiés, de réduire la part des matières générales dans les diplômes de CAP et de promouvoir le tutorat des apprentis.

« Pour sortir des blocages, soulignent les auteurs de cette note, il faut impérativement instituer un système unique de financement. En revanche, la rétribution des établissements supérieurs et de recherche se réaliserait par d’autres canaux que la taxe d’apprentissage, dans le cadre d’une réforme plus globale des modes de financement de ces établissements. »

 

Malgré ses bons résultats, l'apprentissage décline…

Leur analyse de  la situation de l’apprentissage et de l’alternance s’appuie sur les données récentes de la DARES qui signalent une baisse des contrats en alternance depuis 2010, limitée par l’augmentation des formations supérieures de niveau I et II, de BAC+3 à BAC+5.

De  son côté, la Direction de l’évaluation, de la prospective et la performance (DEPP), service rattaché au ministère de l’Éducation Nationale, confirme, elle aussi, dans une note d’information (n°03-février 2015) une baisse de l’apprentissage de 3,1%, chaque année, entre 2012 et 2013.

La DEPP constate aussi un taux d’emploi des jeunes (sept mois après la fin de leur apprentissage) nettement supérieur à celui des sortants de lycée : 65% contre 43%, quel que soit le niveau de formation obtenu. De surcroît, lorsqu’ils travaillent, une grande majorité des jeunes sortant de l’apprentissage ont un emploi à durée indéterminée : 59% contre 35% pour les jeunes sortant de lycée. Les entreprises accordent souvent plus de valeur au diplôme par l’apprentissage qu’au diplôme classique, l’expérience de l’apprentissage permettant aux jeunes d’être plus rapidement opérationnels et mieux adaptés aux règles de l’entreprise. Paradoxalement, malgré ses bons résultats, l'apprentissage décline…

Si le développement de l’apprentissage dans l’enseignement supérieur peut s’avérer favorable pour les publics concernés, les travaux existants montrent que l’apprentissage à un impact beaucoup plus décisif pour les jeunes sortis sans diplôme de l’enseignement général. Mais comme les entreprises n’ont pas de raison d’internaliser ce phénomène, les quatre économistes exhortent les pouvoirs publics à intervenir pour éviter le décrochage scolaire et son corollaire, le chômage avec son coût social significatif.

En outre, une part importante de la taxe d’apprentissage ne finance pas l’apprentissage. Presque 40% de celle-ci est laissée au libre choix des entreprises qui peuvent financer d’autres formations. Même si la loi Sapin du 5 mars 2014 réduit de 31 à 23% la part du hors quota dans le total de la taxe d’apprentissage et concentre le crédit d’impôt de 1600 euros sur les employeurs d’apprentis préparant des formations égales ou inférieures à BAC+2 , les quatre économistes sont favorables à une modulation des financements dédiés à l’apprentissage en fonction du niveau de diplôme : les plus grosses subventions seraient destinées aux publics les moins qualifiés (ou à ceux qui ont une forte ancienneté dans le chômage) et seraient attribuées aux entreprises selon le devenir de leurs apprentis ou de leurs alternants.

 

Les solutions existent, mais elles sont difficiles à appliquer

A Efficience Emploi, nous sommes globalement d’accord avec ces préconisations. Même si nous nous permettons d’y ajouter quelques nuances et quelques éléments de réflexion.

 

1/Unifier le contrat d’apprentissage et le contrat de professionnalisation en regroupant leurs financements et la collecte. Une idée intéressante, mais difficile à mettre en en œuvre : les branches professionnelles, les compagnies consulaires, les chambres syndicales d’agriculture, l’Éducation Nationale et les régions n’ont pas été préparées ni formées à travailler ensemble en laissant de côté leurs corporatismes, leurs pré-carrés ou leurs préjugés idéologiques. Les acteurs de la formation ont comme premier réflexe de défendre leurs places, leurs prérogatives et leurs moyens financiers avant de rechercher une véritable forme d’efficacité, utile à tous, relevant de l’intérêt général.  Ainsi, la plupart se neutralise, ce qui n'empêche pas les rivalités et parfois les conflits. Au final, rien de crucial ne change véritablement. Le bien-fondé éventuel apporté par une saine concurrence est phagocyté au profit d'un modèle omniprésent, celui de l’Éducation Nationale.

 

2/Établir une subvention unique en fonction des niveaux de diplôme et simplifier la collecte en remplaçant les OCTA par les URSSAF, cela permet de privilégier la formation des jeunes les moins qualifiés. Cela favorise aussi l’organisme qui recouvre toutes les cotisations sociales aux dépens des organismes chargés de la seule collecte de la taxe d’apprentissage (OCTA). Si cette réforme était appliquée, il s’agirait d’un vrai changement que les acteurs de la formation ne sont pas encore prêts à accepter, car elle remettrait en cause une histoire, celle du paritarisme, des valeurs, des principes, des réseaux, des pouvoirs et des moyens humains et matériels qu’il faudrait pouvoir estimer avec précision (pour lever toutes les inquiétudes) avant d’envisager le moindre passage d’une situation à une autre. Par voie de conséquence, elle ferait de tous les CFA et de tous organismes spécialisés de l’alternance, des annexes pédagogiques de l’administration centrale ou régionale, financées uniquement par des subventions publiques et ce en fonction de leurs résultats. Dans l'ensemble, les syndicats d'enseignants fonctionnaires de l’Éducation Nationale et du ministère de l'Agriculture, les branches professionnelles (partenaires sociaux) et les compagnies consulaires n'y songent même pas. Cela équivaudrait à une déclaration de guerre et scier la branche sur laquelle ils sont assis pour certains très confortablement.

Par prudence, les socialistes au pouvoir ont suivi dans les grandes lignes les orientations voulues par la droite, lorsqu’elle était aux affaires, en optant pour une formule de compromis. Celle-ci consiste à :

  • diminuer simplement le nombre d’OCTA de façon significative permettant un meilleur suivi des circuits financiers et de leur utilisation
  • renforcer le pouvoir des partenaires sociaux en matière de certification professionnelle afin d’éviter l’inflation des formations diplômantes sans lien direct avec les besoins des entreprises
  • accorder une place plus importante aux régions en ce qui concerne les fonds libres (ceux laissés sans destinataires par les employeurs du secteur marchand), au nom d’un meilleur emploi des moyens financiers consacrés à l’apprentissage.

 

3/Instaurer un système unique de certification des formations en alternance via des agences commanditées par une commission nationale, celle-ci réunirait toutes les parties prenantes (branches professionnelles, Éducation Nationale, ministère du travail, experts indépendants). Cette commission fixerait le cahier des charges des formations et aurait pour mission de définir une véritable politique nationale de la formation professionnelle tout au long de la vie. Développer un marché de la certification pour l’ensemble du système de formation professionnelle n’est pas une chose aisée. Cette méthode est déjà expérimentée par les pouvoirs publics dans l’aide à domicile et la santé, secteurs d'activité jugés sensibles. Elle est censée "faire le ménage" et écarter les organismes qui ne parviennent pas à se hisser aux normes demandées. A priori, cette logique de certification semble privilégier les structures les plus imposantes aux dépens des plus petites, qui faute de moyens et de capacités suffisantes, n’ont pas « les reins assez solides » pour affronter une telle transformation. Si les mêmes exigences étaient demandées aux acteurs de la formation, un certain nombre de structures disparaîtrait laissant la place à celles qui auront le temps et l’assurance de pouvoir s’adapter aux nouvelles règles de certification. Sur ce point, Efficience Emploi exprime ses réserves : nous avons constaté dans de nombreuses circonstances que les plus gros ne sont pas forcément les meilleurs… Pour bien faire, il faudrait que les plus petites structures puissent tirer leur épingle du jeu et démontrer leur efficience, au même titre que les plus puissantes et les plus conservatrices qui arrivent envers et contre tout, grâce à leur poids et leur influence dans le système, à se jouer de toutes les formes de concurrence grâce à une position quasi-monopolistique. Nous pensons évidemment aux établissements de l’enseignement public (à l'enseignement supérieur, à l’Éducation Nationale et au secteur agricole), mais aussi à plusieurs CFA, sous la tutelle des compagnies consulaires et des branches professionnelles. Néanmoins, ces résistances face au changement n’empêchent pas certains établissements de subir de plein fouet une baisse de leurs activités. Cette diminution est liée à une conjoncture économique défavorable et au déclin pur et simple de leurs spécialités ou de certains métiers. Afin d’éviter ce type d’écueil, nous sommes convaincus que les indicateurs d’Efficience Emploi seraient un bon outil ou une bonne approche pour mettre en lumière les structures les plus adaptables et les plus efficientes.

 

4/Accroître les ressources et améliorer l’accompagnement des jeunes peu qualifiés vers l’apprentissage en ré-allouant une partie des dépenses consacrées aux emplois d’avenir vers les formations en alternance dans le secteur marchand. Ces ressources publiques réaffectées serviraient à financer les formations de pré apprentissage et la modulation des subventions en fonction des faibles niveaux de diplômes.  Difficile pour Efficience Emploi de ne pas être d’accord avec cette idée, dans plusieurs contributions précédentes, nous avons évoqué notre regret de voir les pouvoirs publics privilégier les emplois d’avenir au lieu de favoriser l’apprentissage et l’alternance dans le secteur marchand. Il est par ailleurs nécessaire d’affecter les ressources collectées par la taxe d’apprentissage vers l’apprentissage plutôt que vers des formations de l’enseignement technologique et professionnel. Là aussi, nous sommes d’accord, nous estimons que la taxe d’apprentissage doit aller de préférence à l’apprentissage et pas à autre chose. En matière d’orientation, les quatre chercheurs recommandent un accompagnement et un tutorat plus important des apprentis pour limiter les ruptures en apprentissage. Nous voyons également cette suggestion d’un bon œil, elle permettrait une coopération plus étroite entre les CFA et les missions locales.

Pour conclure, les quatre économistes insistent sur le fait que l’insertion dans l’emploi, à court terme, mais aussi tout au long de la vie, devrait être l’objectif principal sinon unique d’un dispositif de formation des jeunes peu ou pas qualifiés. En d’autres termes, les solutions existent, mais elles sont difficiles à appliquer. Fourvoyé par des enjeux divers et contradictoires, l’apprentissage reste la dernière roue du carrosse du système initial de formation professionnelle, incarné en premier lieu par l’Éducation Nationale. Victime de sa mauvaise image dans l’opinion, il ne parvient pas à se déployer, comme il le faudrait, dans tous les secteurs de l’économie, car il demeure à la merci d'un enseignement public largement fonctionnarisé (assujetti à l'administration centrale et aux syndicats d'enseignants) et à la solde des activités professionnelles les plus établies, pas forcément les plus dynamiques et les plus créatrices d'emploi aujourd'hui. Toutes ces organisations représentatives de l’apprentissage et des formations en alternance ne sont pas disposées à voir disparaître leurs droits à collecter et à répartir la taxe d’apprentissage et les fonds consacrés au contrat de professionnalisation, en particulier si cette opération se réalise au profit des URSSAF qui deviendraient l'unique organisme collecteur de la formation professionnelle des jeunes. Elles ne semblent pas prêtes non plus à être évaluées par des agences de certification indépendantes, rivalisant de concepts et de méthodes pour réduire leurs "handicaps" structurels et leurs différences de moyens, tout ceci dans le but de les rendre plus opérationnelles.

L'ambivalence des régions

Dans leur note, les quatre économistes ne font pas référence aux régions, sauf erreur de notre part. D’après eux, il faut d’abord unifier le système au niveau national et le décliner ensuite à l’échelon local. Or, pour l’instant, les régions agissent plus ou moins en « électron libre » dans la mesure où leurs financements sont censés servir d’appoint à la taxe d’apprentissage, lorsque celle-ci est insuffisante. Selon la conjoncture économique, le tissu économique local, les besoins en formation du territoire, le nombre de CFA, la place de l’enseignement public et la volonté politique des élus, toutes les régions n’appliquent pas la même politique en matière d’apprentissage. Certaines manquent réellement de moyens et préfèrent faire des économies plutôt que de financer des formations dans le cadre de l’apprentissage, surtout si celles-ci contribuent à dégarnir les effectifs des universités (IUT), des lycées (généraux, professionnels ou technologiques) ou des CFA déjà en place, notamment ceux sous l'autorité de l’Éducation Nationale, du ministère de l’Agriculture et des compagnies consulaires (chambres des métiers et chambres de commerce et d'industrie). 21 régions sur 22 sont présidées par des socialistes ou des élus de gauche (au moins jusqu’aux prochaines élections de décembre 2015) et ont tendance à défendre, pour des raisons électorales, le service public et les fonctionnaires avant l’économie marchande et le secteur privé. Leur diminution de 22 à 13 devrait leur donner une capacité plus étendue pour agir, mais rien ne dit que l'apprentissage en bénéficiera. Comme le dit très lucidement Jean Sérisé (2): "le parti socialiste est le parti des fonctionnaires (...), comme la république française est celle des enseignants avant d'être celle des ouvriers."

Il est à noter que l'ouverture d'une nouvelle section d'apprentissage nécessite l'aval des régions et des rectorats (Éducation Nationale), lesquels s'appuient sur une carte régionale des besoins en formation des branches professionnelles, entérinée par les élus, les représentants économiques et les acteurs de la formation initiale. Aux côtés des régions, les services d'inspection académique de l'apprentissage (SAIA) sont responsables de la pédagogie dispensée dans les CFA, ils peuvent, par conséquent, refuser l'ouverture de nouvelles sections estimant que l'offre de formation existante est suffisante et ne nécessite pas l'implantation de nouveaux projets pouvant être en concurrence ou redondants avec ceux déjà en vigueur dans les établissements publics. De cette façon, l’Éducation Nationale contrôle la situation en étant juge et partie: sa position dominante lui permet de jouer un rôle d'arbitre (comme si elle était au-dessus des intérêts particuliers) et de veiller à ce que l'accroissement de l'apprentissage ne se déroule pas au désavantage de la voie scolaire. Les régions ont pris des responsabilités plus importantes ces trente dernières années (lois de décentralisation), notamment le développement économique, la formation professionnelle des jeunes et des adultes et la construction et l'entretien des lycées. Il n'en demeure pas moins, leurs fonctions restent subordonnées aux décisions prises par l'administration centrale, en l'occurrence l’Éducation Nationale. Du point de vue constitutionnel, l'exécutif national supplante les exécutifs locaux.

Hormis cela, il est normal que les régions disposent d’un certain pouvoir pour corriger les écarts de situations et de moyens financiers entre CFA (loin d’être logés à la même enseigne). En effet, la taxe d’apprentissage émane des entreprises de plus de 10 salariés et finance principalement des formations supérieures au baccalauréat.

C’est à peu près le même schéma pour le financement du contrat de professionnalisation, il est payé surtout par les entreprises de plus de 10 salariés et s’adresse en majorité aux jeunes de l’enseignement supérieur (75%) pour les aider à se spécialiser et à entrer dans la vie active. Pour réduire ou limiter leurs dépenses en matière d’apprentissage, les régions poussent désormais les CFA et certains établissements scolaires, via les GRETA, mais également les universités à développer le contrat de professionnalisation, dont le coût total (formation comprise) est essentiellement à la charge des employeurs privés.

En revanche, pour les formations en apprentissage qui préparent à un CAP ou à BAC professionnel, leur maintien, voire leur développement, est impossible, sans l’aide des régions. Hélas, toutes les régions ne sont pas enclines à jouer le jeu. Pourtant, ces formations répondent dans la plupart des cas aux attentes des TPE et des PME, mais ces dernières contribuent peu ou pas du tout à la taxe d’apprentissage et au financement du contrat de professionnalisation. D’où l’intérêt, d’unifier au niveau national le système de financement et de collecte (apprentissage + contrat de professionnalisation) pour le rendre plus efficace et pallier aux différences de moyens et à l'ambivalence de certaines régions en ce qui concerne le développement de l’apprentissage.

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi le, 10 avril 2015

 

(1) L’apprentissage au service de l’emploi, Les notes du conseil d’analyse économique (CAE), n°19, décembre 2014, Pierre Cahuc, (Ecole polytechnique, CREST, IZA et CPER, membre du CAE), Marc Ferracci (Université de Nantes, CREST, LIEPP), avec la contribution de Jean Tirole (Toulouse School of Economics, membre du CAE) et Etienne Wasmer (Sciences-Po Paris, LIEPP, membre du CAE).

(2) La France n'est pas seule au monde ou l'apprentissage de la réalité, Jean Sérisé, Editions de Fallois, 2015

 

Sigles :

CAE (conseil d’analyse économique)

DARES (Direction de l'Animation, de la Recherche, de l’Économie et de la statistique). Service rattaché aux ministères de l'économie et de l'emploi

DEPP (Direction de l’Évaluation, de la Prospective et de la Performance). Service rattaché au ministère de l’Éducation Nationale

OCTA (organisme collecteur de taxe d’apprentissage)

URSSAF (unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales). Depuis, la création de Pôle Emploi en 2008/2009, celle-ci collecte aussi les cotisations chômage. Pourquoi pas la taxe d’apprentissage et les fonds réservés au contrat de professionnalisation ?

CFA (centre de formation d’apprentis)

IUT (institut universitaire et technologique)

GRETA (les GRETA sont des groupements d'établissements de l’Education Nationale qui organisent les formations pour les adultes)

CREST (centre de recherche en économie statistique)

LIEPP (laboratoire interdisciplinaire chargé de l'évaluation des politiques publiques)