Evaluer la formation professionnelle, une bonne idée loin d’être appliquée

Efficience Emploi tente de répondre à cette question: est-ce que la formation professionnelle est un bon moyen de lutter contre le chômage ?

 

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AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Selon Marc Ferracci, économiste au CREST-ENSAE (Laboratoire de micro-économétrie et du Laboratoire Interdisciplinaire chargé de l’Évaluation des Politiques Publiques) et auteur d’un petit livre fort instructif, intitulé « Évaluer la formation professionnelle »(1), la réponse oscille entre entre le oui et le non, car « les évaluations empiriques enseignent que la formation n’est pas le remède à tous les problèmes du marché du travail. » En clair, rien ne permet d’affirmer de façon catégorique qu’elle soit toujours un sésame pour accéder à l’emploi, obtenir une augmentation salariale ou favoriser la rentabilité des entreprises. Tout dépend de l’objectif qui lui est fixé, des ressources qui lui sont dédiées, du public visé, du contexte économique et social et de la méthodologie employée par les chercheurs ou les évaluateurs pour vérifier le bien-fondé de la formation étudiée.

Croire ou laisser croire que la formation est le seul véritable traitement contre le chômage résulte d’une erreur d’appréciation, voire du mensonge institutionnalisé. Pourtant, pour beaucoup d’observateurs, notre inefficacité économique actuelle serait la conséquence d’un manque de formation d’une partie des français et de l’inadéquation de notre système de formation face aux réalités du marché de l’emploi. Constat que nous partageons à Efficience Emploi, force est de reconnaître qu’il vaudrait mieux qu’une part des chômeurs soit en formation (ou en transition vers l’emploi), donnant l’image d’un pays en mouvement, assumant son désir d’innovation et sa volonté de continuer à créer des richesses pour préserver son indépendance économique et sa cohésion sociale.

La formation est rentable pour les entreprises lorsqu’elle répond à leurs objectifs. Cette course à la productivité ne se conclut pas continuellement au profit des salariés. Cependant, plus les salariés sont formés, plus leur mobilité professionnelle s’accroît ou devient possible. Les mieux formés sont souvent les plus productifs et les moins au chômage. Se former, ce n’est pas seulement participer à une action financée par son employeur ou par les pouvoirs publics, c’est aussi apprendre à exiger de soi-même en faisant l'effort d'augmenter ses connaissances, suite à des échanges, des rencontres, des lectures (livre ou internet) ou en multipliant des expériences personnelles et collectives. Se former, c’est se mettre le plus souvent en situation d’apprendre, d'aller plus loin que ses connaissances acquises, de prendre des risques mesurés, pour cheminer et progresser autant sur le plan individuel que professionnel.

Ainsi, nous finissons tous par nous convaincre que la formation est une solution de progrès  autant pour la société que pour nous-mêmes. L’idée paraît presque superfétatoire. Or la formation n’est que le prolongement des besoins des employeurs et de nos attentes individuelles, avant de devenir la préoccupation des pouvoirs publics, en particulier quand le chômage explose.

 

« Il n’existe pratiquement pas d’évaluation de la formation en France »

Récemment, un grand hebdomadaire s’est insurgé, en première page, contre les gabegies de la formation professionnelle. Celui-ci déplore que seulement 4 milliards d’euros, sur les 32 milliards d’euros consacrés à l’ensemble du secteur, soient attribués à la formation des demandeurs d’emploi (2). Notre système de formation pour adultes date du début des années 70, de la fin des trente glorieuses, lorsque le taux de chômage ne dépassait pas 3% de la population active. Période durant laquelle, l’effort de formation était centré sur les salariés.  Aujourd’hui, il n’est plus adapté à la situation. Il devrait être mieux réparti entre les salariés et les chômeurs pour sécuriser davantage leurs parcours professionnels. Pour cela, il faudrait revoir l’organisation générale du système et donner plus d’importance aux actions d’évaluation.

Hélas, d’après Marc Ferracci, il n’existe pratiquement pas d’évaluation en France des dispositifs de formation pour les adultes. A de rares exceptions, les connaissances proviennent d’évaluations étrangères. Ce qui montre le peu d’intérêt des français et de leurs dirigeants à vouloir en savoir plus sur le sujet.

Dans l’hexagone, nous sommes loin d’une telle démarche. La formation est traversée par des problèmes de pouvoir, de légitimité et de financement que l’on peut décrypter ainsi : qui fait quoi, de quel droit et avec quel argent ? Les organismes paritaires agréés (OPA) récupèrent auprès des entreprises les fonds obligatoires réservés à la formation professionnelle des salariés: plan de formation du personnel, congé individuel de formation et contrat en alternance. Ils sont avant tout au service de leurs financeurs ou de leurs clients, en l'occurrence, les salariés et les employeurs de tous les secteurs économiques, organisés en branches professionnelles (syndicats de salariés et organisations patronales). Même si les entreprises n’embauchent plus, les OPA les aident à former leurs salariés et à choisir leurs prestataires, simplement pour rester compétitives ou pour respecter les obligations de financement prévues par la législation. Les besoins des entreprises en matière de formation ne sont pas toujours en rapport avec les moyens encore importants dont certaines disposent, via leurs OPA. En revanche, il n’est pas dans les habitudes des OPA de s’intéresser à la formation des chômeurs, hormis lorsque des entreprises (pour de multiples raisons) peinent à recruter (métiers en tension). La formation des chômeurs relève de l’État et des pouvoirs publics, c’est-à-dire de Pôle Emploi et des conseils régionaux. Organisés le plus souvent en secteurs d’activités, les OPA peuvent être aussi interprofessionnels, mais à leur décharge, ils n'ont pas pour finalité légale de s’occuper des personnes inscrites à Pôle Emploi. Aussi, certains perçoivent des revenus élevés qui peuvent être utilisés à d’autres fins que la formation et l’accompagnement des salariés ou des chômeurs. Dans les faits, cela se traduit par des investissements, des placements ou des dépenses qui n'ont aucun lien direct avec leurs missions principales: constitution de patrimoines immobiliers et financiers, perception de loyers, frais divers de gestion et recrutement de collaborateurs en grand nombre... Le paritarisme a permis aux organisations syndicales de se constituer des "trésors de guerre" et de détourner une partie des fonds destinés à la formation professionnelle des salariés. Curieusement, sans être inquiétées le moins du monde par un pouvoir politique plutôt prudent à leur égard, inquiet d'avance par ce qu'il pourrait découvrir. Apparemment, les raisons n'ont pas manqué pour fluidifier le dialogue social... L’enterrement de première classe du fameux rapport Perruchot, député centriste (3), du nom de son auteur, durant la présidence Sarkozy, relatif au financement opaque des syndicats et des organisations patronales, ne signifie rien de positif et confirme notre point de vue. Quel que soit l’angle où l’on se place, la formation est le hochet que les décideurs publics agitent pour calmer ou rassurer l’opinion.

De son côté, Pôle Emploi ne s’explique toujours pas de manière officielle, pourquoi seulement 7 à 8% des demandeurs d’emploi entament une formation? Faut-il d’ailleurs obliger les chômeurs à se former ? Rien ne certifie que ce soit la meilleure solution. Même si les personnes les plus fréquemment au chômage sont celles qui sont sans qualification. Dans ce contexte compliqué, accepter un regard extérieur, neutre et critique, sur le travail de chacun des acteurs de la formation est pour la plupart des protagonistes inenvisageable et très éloigné de leur culture professionnelle.

 

Instauration d’une nouvelle loi et création d’un compte personnel de formation

Début 2014, le ministre du travail, Michel Sapin, a présenté un projet de loi censé refonder pour quarante nouvelles années la formation professionnelle. Un texte a été adopté le 27 février 2014. Il tient compte des accords préalables conclus entre les partenaires sociaux, à l’exception de la CGT et de la CGPME. Celui-ci prévoit, entres autres : un compte personnel de formation (CPF), accompagnant chaque salarié, y compris pendant ses périodes de chômage, un renforcement des pouvoirs des conseils régionaux et la création d’une contribution unique pour le financement de la formation par les entreprises (0,55% de la masse salariale pour les entreprises de moins de dix salariés et 1% pour les entreprises de plus de dix salariés). L’objectif de cette loi est d’introduire plus de transparence dans le financement des organisations syndicales et patronales pour tenter de mettre fin à certaines dérives. Une réduction sérieuse du nombre d’OPA, commencée sous l’ancienne majorité, et un nouveau mécanisme de financement ont été arrêtés obligeant conjointement les entreprises (entre 0,014 % et 0,02 % de leur masse salariale) et l’État à rémunérer les partenaires sociaux pour leur rôle dans la gestion des organismes paritaires (retraite complémentaire, assurance-chômage, formation professionnelle, etc.). En contrepartie, les organisations syndicales et patronales, ainsi que les comités d’entreprise, devront présenter des comptes certifiés et mettre en place «une commission des marchés publics » pour choisir leurs prestataires, à l’image de la fonction publique. Une nouvelle organisation qui devrait faire disparaître, selon le législateur, un système opaque et des méthodes obsolètes. Rien n'est moins sûr... Il n’est pas dit, non plus, que cette nouvelle organisation ne génère pas une sur-administration dans un secteur déjà bien bureaucratisé, renforçant le poids décisionnel des pouvoirs publics, au détriment des seuls financeurs, les entreprises.

La formation des adultes représente aussi un moyen d’élévation sociale et d’émancipation personnelle. Au nom de l’intérêt général, elle est fréquemment recommandée par les politiques et les partenaires sociaux pour combattre l’instabilité professionnelle. Outre sa manne financière, la formation représente un pouvoir symbolique dans la société : la possibilité pour tout un chacun de voir plus loin que sa situation professionnelle présente, d’améliorer ses conditions de vie ou d’échapper au chômage. Ainsi, dans bien des cas, la formation professionnelle est devenue un droit individuel pour chaque salarié de pouvoir envisager le futur de façon autonome sans le conditionner exclusivement à l’avenir de l’entreprise dont il dépend. Après le congé individuel de formation (CIF) et le droit individuel à la formation (DIF), voici le compte de formation personnel (CPF) qui se substituera au DIF, à partir de 1er janvier 2015. Cent cinquante heures de formation sur sept ans avec la possibilité d’ajouter des heures additionnelles, selon la volonté des employeurs et des pouvoirs publics, il s’agit d’un progrès, mais certains trouvent cela encore insuffisant. Pour cette raison, présenter le CPF comme un moyen de lutter contre le chômage, comme le fait le gouvernement aujourd’hui, est un peu exagéré.

 

Pour évaluer, il faut pouvoir comparer

De l’attitude ambigüe des politiques et partenaires sociaux, Marc Ferracci n’en parle pas. Ce n’est pas l’objet de son livre. Il regrette simplement le manque d’efficience du système et l’absence d’évaluation qui devrait découler de toute action de formation. Il propose « de confier à des institutions indépendantes les moyens de porter un regard objectif et dépassionné sur la formation professionnelle des adultes, faute de quoi elle restera le tonneau des Danaïdes et une chimère » pour la majorité de nos compatriotes. Difficile de lui donner tort…

Pour lui, la formation aurait une plus grande efficacité, si elle s’astreignait à des programmes ciblés et limités visant un public bien déterminé. En effet, quelles que soient les formules utilisées (financements obligatoires, chèques formation, comptes personnels de formation, subventions, incitations fiscales et sociales, stages ou alternance), la mise en place de certaines formations professionnelles n’apporte pas que des bienfaits, elle peut renforcer, contrairement à l’effet recherché, l’exclusion de personnes non qualifiées et provoquer des tensions entre personnes formées sur le marché du travail. C’est pourquoi toute formation doit être associée méthodiquement à une évaluation, ne serait-ce que pour éviter de poser des problèmes supplémentaires.

Une bonne évaluation requiert de pouvoir avoir à disposition un sujet traité et un autre semblable à tout point de vue qui ne l’est pas. Dans le jargon scientifique, on appelle cela la randomisation ou la hasardisation. Le sujet traité peut-être aussi bien un individu, un groupe ou une organisation. Le sujet non traité est tiré au sort et sert de contre-factuel ou de base à celui qui bénéficie du traitement. Les deux ont les mêmes caractéristiques et sont indissociables. Ils permettent de faire des comparaisons significatives montrant les effets positifs et négatifs de la formation prodiguée. Chaque situation de formation est différente : le contenu, le coût et la qualité de la formation ne sont pas seuls en cause, les obstacles rencontrés peuvent provenir de la conjoncture économique, du dispositif lui-même, du comportement des salariés ou des demandeurs d’emploi, mais aussi de la politique de formation et de recrutement des entreprises.

 

Faire appel à une structure indépendante

A Efficience Emploi, nous sommes favorables à la randomisation, bien qu’elle implique que le sujet traité dispose de son pendant non traité en toute circonstance. La question que nous nous posons est : faut-il avoir toujours son double non traité et accepter le principe de hasardisation pour attester de l’efficacité d’une formation ? Cela se discute, surtout en France où cette technique n’est pas très développée. Elle nécessite des moyens coûteux et une démarche indépendante qui n’est pas dans les habitudes des partenaires sociaux et des pouvoirs publics. D’autant qu’elle risque de mettre en lumière les dispositifs de formation les moins efficaces et de décrédibiliser ceux qui décident de leurs financements.

Dans tous les cas de figure, en toute modestie, les indicateurs d’Efficience Emploi ne nous semblent pas une si mauvaise entrée en matière pour garantir de l’efficacité d’une formation. Le seul préalable indispensable, à toute méthode de ce genre, c’est de réunir dans la mesure du possible les conditions maximales pour obtenir une neutralité des acteurs. Laquelle est loin d’être acquise, surtout si elle consiste à évaluer l’efficience d’une formation lorsque des intérêts économiques et des emplois sont en jeu. D’où l’importance pour effectuer une évaluation sereine, de faire appel à une structure indépendante à la fois des commanditaires, des financeurs et des opérateurs, celle-ci permet de resituer les données dans un contexte général, de résister aux pressions et surtout d’éviter les jugements hâtifs ou les partis pris. Ce qui n’est pas gagné, vous l’avez compris…

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi le, 6 octobre 2014.

 

Références bibliographiques :

(1) Évaluer la formation professionnelle, collection sécuriser l’emploi, Marc Ferracci, Sciences Po, Les Presses, novembre 2013. Chaire de sécurisations des parcours professionnels. www.chaire-securisation.fr

(2) Le Point, n°2193 du 25 septembre 2014, 32 milliards en fumée, révélations sur un scandale d’État. L’argent détourné de la formation professionnelle. Pourquoi les chômeurs n’en profitent pas ? Les bonnes affaires des syndicats… et des partis politiques.

Qui finance la formation ?

Budget 2011 de la formation professionnelle en milliards d’euros. Source : Dares/PLF 2014 :

  • .Entreprises : 13, 704
  • .Fonction publique pour ses agents : 6,005
  • .Autres collectivités locales : 0,078
  • .Régions : 4,464
  • .État : 4,713
  • .UNEDIC/Pôle Emploi : 1,551
  • .Ménages : 1,215

.Total : 31,958 milliards d’euros, soit 1,6% du PIB français

(3) Syndicats filous, salariés floués, Anne-Sophie David et Benoît Broignard, Max Milo, mars 2012. Dans cet ouvrage, la problématique du financement des syndicats français est très clairement abordée avec des comparaisons faites à l’étranger.