Quel visage aura le service public de l’emploi en 2022?

Un rapport récent, dont la publication officielle n’est attendue qu’en septembre, préconise au gouvernement de réformer les services publics et de faire des économies, au moins 30 milliards d’euros d’ici la fin du quinquennat en 2022 ; d’où son titre : « CAP 2022, un service public capable de se réinventer pour mieux servir. » Il s’agit en fait d’un Comité d’Action Publique, composé surtout de hauts fonctionnaires, d'anciens ministres, mais aussi d'anciens présidents. Que du beau monde en somme ! L’objectif est de réduire de 3 points de PIB la dépense publique dans les 5 ans qui viennent (56% du PIB en 2017). Ces économies envisagées concernent plusieurs domaines, en particulier l’emploi, c'est pourquoi nous trouvons intéressant de vous les présenter brièvement et de les commenter.

 

Rendre publics les résultats des actions menées

AUTEUR: Pierre GANDOSSI

Dans les grandes lignes, ce rapport déplore l’émiettement des moyens publics et le manque de synchronisation entre Pôle Emploi et ses partenaires, chargés de la cotraitance. Il prône une baisse des effectifs et regrette une mise en concurrence insuffisante des acteurs de l’accompagnement, notamment de la garantie-jeunes dont l’exclusivité a été attribuée aux missions locales. Il conseille également de mettre en place un chéquier en évolution professionnelle pour tous les salariés et les demandeurs d’emploi et de rendre publics les résultats des actions menées, ce pour apporter de la visibilité et de la transparence au système tout entier.

Des bonnes idées vis-à-vis desquelles le gouvernement ne veut se sentir ni obligé, ni effrayé, bien qu’il redoute leurs répercussions politiques et sociales si elles étaient mises en application. Toutefois, il ne serait pas contre un ajustement des effectifs de Pôle Emploi et de ses cotraitants à la conjoncture économique. 4000 emplois pourraient être supprimés. En effet, l’utilisation fréquente d‘emplois à durée déterminée n’est pas une panacée, mais leur maintien n’est pas non plus une nécessité, surtout lorsque le chômage baisse. Les syndicats n’admettent pas cette logique purement comptable et l’on fait déjà savoir à la ministre de l’emploi, Muriel PENICAUD. Mais, n’est-ce pas le rôle de l’État de chercher à dépenser moins ou de façon plus utile ailleurs ? Pendant ce temps, des sites internet privés, plus ou moins spécialisés, se chargent de mettre en relation les entreprises et les demandeurs d'emploi. Leur nombre ne cesse de croître. Pour beaucoup de personnes concernées, ils font le "job" mieux et plus vite que Pôle Emploi.

 

L’opacité règne du fait de l’enchevêtrement des compétences

Les effectifs de Pôle Emploi atteignent à ce jour à plus de 50 000 personnes, auxquelles il faut ajouter le personnel des missions locales (jeunes), des caps emplois (handicapés), de l’APEC (cadres), des maisons de l’emploi, de l’AFPA (formation professionnelle adultes) et des opérateurs privés, financés pour faire de l‘accompagnement. A notre connaissance, aucune note d’information officielle relative à la totalité des effectifs disponibles n’a été communiquée au grand public. De plus, le financement de ces structures provient en partie des collectivités locales (régions, départements et communes), ce qui engendre des arbitrages budgétaires et politiques délicats à finaliser. En l’occurrence, personne ne sait précisément combien de professionnels sont affectés à telle tâche (en particulier à l’accompagnement), ni comment a été décidée leur répartition sur le territoire et dans les agences ou structures locales ? L’opacité règne du fait de l’enchevêtrement des compétences et des financements, voulu par le législateur (lois de décentralisation). Dans ces conditions, personne n’est en mesure de faire un état des lieux précis de la situation et des effectifs, ni de savoir combien cela coûte vraiment à la collectivité ? Une absence de lisibilité, loin d’être toujours avouable sur le plan politique, surtout lorsqu’on se targue de vouloir changer les choses en cherchant à faire des économies et à baisser les impôts...

 

Un guichet unique n’est pas l’assurance d’une plus grande efficacité

L’assemblage progressif des missions locales et des caps emplois avec Pôle Emploi semble être l’une des priorités gouvernementales annonçant la préfiguration d’un guichet unique où l’État redeviendrait le principal décideur. Pour l’instant, il est prévu de s’adresser seulement aux collectivités locales et aux structures volontaires en instaurant une gouvernance adaptée. Rien ne permet d’affirmer qu’il en restera là. Matignon semble s’orienter vers une sortie du saucissonnage des publics, à l’image de ce qui se fait de mieux à l’étranger. Cette stratégie, si elle est confirmée, se heurtera à de nombreuses oppositions. Outre celles de certains élus locaux, celles de plusieurs catégories de personnel estimant que ce projet remet en cause leur légitimité. Les salariés des missions locales, par exemple, ne considèrent pas faire le même métier que le personnel de Pôle Emploi. C’était vrai hier, mais est-ce encore le cas aujourd’hui ?

L’instauration d’un guichet unique n’est pas l’assurance d'une plus grande efficacité. Faire de Pôle Emploi « un mastodonte » ne résoudra ses problèmes d’efficience. A moins que cette polarisation aboutisse in fine à une véritable mise en concurrence de l’accompagnent englobant autant le public que le privé. Un tel scénario est loin d’être gravé dans le marbre. Les opposants sont nombreux et en ordre de bataille le cas échéant. Pourtant, plus de challenge entre les acteurs de l’emploi n’est pas une si mauvaise solution. En particulier, si cette compétition est appréciée à partir d’indicateurs identifiables par tous, en termes de public, de résultat, de coût et de qualité de services. Une concurrence régulée par des critères objectifs comme ceux que nous présentons sur notre site. Pour y parvenir, il conviendrait de s’appuyer sur un observatoire indépendant où les politiques seraient absents ou minoritaires, même si en amont, ils devront en avoir approuvé le principe et la cohérence. Hélas, nous en sommes encore loin… Les mentalités et les organisations existantes n’y sont pas préparées.

A noter, si le digital s’immisce partout et dans toutes les organisations, spéculer sur moins de dépenses structurelles n’est pas défendu, comme il n’est pas absurde de réfléchir à un logiciel d’évaluation et à un système informatique plus fiables. Hélas, il faudra du temps avant que tout cela devienne opérationnel. Les résistances sont nombreuses. Partir d'une page blanche est beaucoup trop risqué... Toutefois, pourra-t-on encore longtemps faire du neuf avec du vieux?

Pour le moment, le gouvernement n’est pas disposé, semble-t-il, à créer un chéquier en évolution professionnelle permettant de mettre en concurrence les acteurs de l’accompagnement, comme il l’a fait pourtant pour la formation continue des salariés avec sa nouvelle version du compte personnel de formation dans son projet de loi " Pour la liberté de choisir son avenir professionnel", porté par la ministre du travail, Muriel PENICAUD. Les conséquences sociétales lui apparaissent trop incertaines pour tenter l’expérience à une plus grande échelle. Ce compte personnel de formation est plafonné à 500 euros/an et à 5000 euros au bout de 10 ans d'expérience professionnelle ( 800 euros/an et 8000 euros pour les non qualifiés). Les attributaires s'en serviront sans doute pour améliorer leurs compétences et/ou sortir du chômage. Une monétisation qui n’est pas du goût de plusieurs syndicats, partisans d’un compte personnel de formation, calculé en heure, découplé de préférence des autres financements publics (Pôle Emploi et régions). Selon eux, le chiffrage systématique du coût horaire des formations n’est pas judicieux, car il renforce la responsabilité individuelle: les salariés comme les demandeurs d’emploi devront faire leurs choix en connaissance de cause. De surcroît, la majorité présidentielle veut faire du compte personnel de formation, en plus de l'obligation de formation des employeurs, un véritable marché à part entière, au détriment du rôle prédominant joué jusqu’à présent par les partenaires sociaux (disparition du congé individuel de formation). "Un marché où le rapport qualité-prix s'imposera de lui-même", d'après la ministre. Une application sur son smartphone permettra de connaître les organismes de formation les plus proches de son domicile, leurs coûts et les plus performants. 5000 ou 8000 euros restent des sommes modestes pour obtenir une vraie qualification, sachant que le prix d'une formation varie selon les métiers enseignés. L'avenir dira s'il s'agit d'une réussite? S'ajoutent à cela, tout de même, 13,8 milliards d'euros qu'Emmanuel MACRON a promis de mobiliser sur 5 ans pour former 1 million de jeunes décrocheurs et 1 million de chômeurs.

 

Mine de rien, nous assistons à une nationalisation partielle de l'Assurance chômage

Quant à l’Assurance chômage, une convention tripartite sera signée dans le courant de mois de septembre, entre l’État, l’union nationale des entreprises de l'industrie et du commerce (UNEDIC) et Pôle Emploi, fixant le rôle et le financement attendus de chacun. Celle-ci affiche aujourd’hui un déficit de plus de 36 milliards d’euros, ce depuis la crise économique de 2008, mais aussi depuis sa prise en main par l’État avec la création de Pôle Emploi la même année. Les partenaires sociaux, à l’image des collectivités locales (régions, départements et communes) sont invités à suivre les consignes de l’État central. Les uns comme les autres voient leur influence diminuer, bien qu’ils contribuent financièrement et sur le terrain à une partie de la politique de l’emploi, ordonnée par le gouvernement. Dans tous les cas de figure, l’État conforte son pouvoir: Pôle Emploi relève déjà de sa tutelle (ministère du travail). L’ensemble des cotisations chômage se chiffraient en 2017 à 6,45% du salaire brut, taux de loin le plus élevé des pays européens après l’Espagne (3% en Allemagne). Des prélèvements dont les fonctionnaires et les salariés des entreprises publiques étaient exemptés, soit plus 1/5 de la population active. La hausse récente de la CSG de 1,7% en remplacement des cotisations maladie et chômage a eu raison de la contribution exceptionnelle de solidarité sur le chômage dont ils devaient s'acquitter. Depuis, ils bénéficient aussi d'une prime de compensation (sic).

Pis, le gouvernement fixe les limites budgétaires à venir et les sujets sur quoi il convient de négocier. Ainsi, le Président de la République veut relancer le dialogue social en proposant aux syndicats de réfléchir à une nouvelle convention d’Assurance chômage, applicable dès l’année prochaine. Les partenaires sociaux sont invités à choisir des orientations ajustées à la conjoncture économique, après avoir avalé des couleuvres, comme par exemple l’extension récente de la couverture chômage aux démissionnaires et aux indépendants et le financement à 70% de Pôle Emploi (3,5 milliards euros/an). En acceptant la garantie financière de l’État, l’Assurance chômage, gérée officiellement par l'UNEDIC, se retrouve fragilisée. Depuis, elle multiplie les déficits et ne parvient plus à s’autofinancer.

Le gouvernement ne compte pas s’arrêter là: il demande aux représentants syndicaux et patronaux de revoir les règles d'indemnisation: baisser l'allocation de retour à l'emploi des cadres, limiter le cumul emploi-chômage (1 chômeur sur 3) et régler le problème des contrats de travail de courte durée (moins d’1 mois) qui favorisent les allers-retours au chômage, alors qu’ils représentent les ¾ des embauches sur le marché de l’emploi. Il n'est pas contre non plus de revoir les modalités de financement de l'assistance chômage ou de l’allocation de solidarité spécifique, acquittée entièrement pour l’instant par l‘État. Celle-ci est attribuée sous conditions de ressources aux chômeurs de longue durée en fin de droit. D'un système assurantiel (cotisation/allocation), nous passons à un système de solidarité, où une partie du financement de l'Assurance chômage est assurée par l'impôt. La contribution sociale généralisée (CSG) se substitue à la cotisation payée par les salariés. Les employeurs se retrouvent seuls à cotiser face de l’État, garant de l'intérêt général. Mine de rien, nous assistons à une nationalisation partielle de l'Assurance chômage...

A ce rythme, les syndicats peuvent craindre une restriction de leurs prérogatives aboutissant au maintien, voire l’aggravation, des contraintes des entreprises et à une réduction des droits de tous les salariés et des chômeurs. Nous pourrions assister, par exemple, à un retour de la dégressivité des allocations chômage, comme certains députés de la majorité actuelle le préconisent. En compensation, le gouvernement programme pour 2019 une couverture chômage universelle, une transformation du Crédit Impôt Compétitivité Emploi (CICE) en baisse de charges, une relance de l'intéressement et de la participation des salariés aux résultats des entreprises et une réduction de l'impôt sur les sociétés. Il promet également un meilleur pouvoir d'achat pour les revenus les plus modestes et les classes moyennes. Un embrouillamini entre baisses et hausses d'impôts dont l'efficience reste à prouver!

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 Épilogue

Difficile, dans un tel contexte, de connaître le visage supposé qu’aura le service public de Pôle Emploi en 2022. Seule certitude, l’État sera incontournable comme il a toujours été. Cependant, il sera compliqué pour lui d’être omniprésent et omnipotent. Pour réformer, il ne pourra pas continuer à regarder de haut les partenaires sociaux et les collectivités locales. Surtout si le taux de chômage reste aussi élevé (9,2% de la population active). Il devra se résoudre à mettre de l’eau dans son vin : soit leur déléguer une partie de ses missions, soit donner une place plus importante au secteur privé (lucratif ou non). D'ailleurs, une option n'empêche pas l'autre. Ce qu’il s’est toujours interdit de faire pour des raisons politiques, attaché immodérément au centralisme et à l'égalitarisme de nos institutions républicaines.

Contribution rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi le, 26 juillet 2018