Pôle Emploi sévèrement remis en cause

Loin de faire la une dans les grands médias lors de sa parution, le livre « Pôle Emploi, autopsie d’un naufrage » est un réquisitoire à charge contre l’institution et ses dysfonctionnements (1).  Six ans après sa création, le diagnostic est sévère et sans concession.

Pôle Emploi serait le contrecoup d’une fusion ratée, entre l’ex-ANPE et les Assedic, « il s’agit d’une enquête au cœur du plus gros fiasco français », écrivent les auteurs. Le style est incisif et l’argumentaire percutant. Les critiques fourmillent à l’encontre de l’une des principales réformes du quinquennat présidentiel de Nicolas Sarkozy. L’ex-président lui-même est cloué au pilori : il lui est reproché son manque d’audace et de courage sur ce dossier, alors qu’il aime tant donner le sentiment du contraire.

Hervé Chapron est un ancien directeur de Pôle Emploi et des Assedic. Il sait donc de quoi il parle. Il ne cache pas ses accointances avec le syndicat Force Ouvrière. Lorsqu’on travaille depuis des années pour un organisme paritaire, il est difficile de ne pas être adhérent à un syndicat. Pour écrire ce livre, il a été aidé par Patrick Lelong, journaliste au service économie et social de France Info et chroniqueur au journal Le Monde.

La fusion est un échec

AUTEUR: Pierre GANDOSSI

Pour l’ancien dirigeant de Pôle Emploi, chargé de l'audit, la fusion entre l’ex-ANPE et les Assedic est un échec, quitte à raviver les tensions entre les membres du personnel des deux anciens organismes. Il a préféré attendre d’être à la retraite pour dire tout le mal qu’il pensait de cette nouvelle entité, enfantée par la droite, en pleine crise économique et financière (2008/2009), et conduite par le tonitruant Laurent Wauquiez, ancien secrétaire d’État chargé de l’emploi. Lui aussi n’est pas épargné par les critiques.

Sans reprendre dans le détail, tout le contenu du livre, cette réforme était insuffisamment préparée, d’après les auteurs. Elle s’est traduite ni par une création, ni par une fusion, mais par une absorption pure et simple à l’avantage de l’État (secteur public). Celle-ci s’est réalisée aux dépens des Assedic  et des partenaires sociaux (secteur privé), dont l’influence est  désormais restreinte vis-à-vis de Pôle Emploi faisant de « l’union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce » (UNEDIC), une instance sans réelle pouvoir, alors qu’elle est toujours chargée officiellement de la gestion de l’Assurance chômage.

Toujours selon les auteurs, depuis que l’État a pris le pouvoir, le rendement de Pôle Emploi n’est pas démontré. Au contraire, il engrange les complications et les déficits... Ces mauvais résultats sont certes la conséquence du manque de croissance et d’une recrudescence du chômage, mais était-il nécessaire de confier le pilotage de cette nouvelle structure au secteur public, notamment à la haute administration ? Les directeurs de Pôle Emploi jusqu’à présent sont deux anciens élèves de l’ENA.

Cette dualité entre le secteur public et le secteur privé entraîne des contentieux sans fin. Est-ce que Pôle Emploi possède un statut public ou un statut privé ? Pour certains, il reste un établissement public administratif, hérité du régime juridique de l’ex-ANPE, bien qu’il ne recrute plus son personnel par voie de concours ou selon les principes de la fonction publique. Pour d’autres, il est une structure de droit privé compte tenu qu’il applique une convention collective et une comptabilité de droit privé. Son personnel relève à 90% du droit privé, à l’instar du personnel de l’UNEDIC et des anciennes Assedic (associations loi 1901) et les deux tiers de son budget proviennent des cotisations des employeurs et des salariés du secteur privé. Sur ce point, le pouvoir politique a confirmé son incapacité à trancher ou sa volonté de rester maître du jeu au travers de sa haute administration en donnant naissance à une structure hybride à mi-chemin du public et du privé. Ce mélange des genres complique sérieusement sa gouvernance et s’accomplit au détriment du management et du service rendu au public. Ce modèle boiteux, à la remorque de l’État, que nous considérons comme ingérable, existe aussi dans plusieurs entreprises publiques où des salariés assimilés à des "fonctionnaires" croisent d'autres salariés relevant du secteur privé, affiliés à l'Assurance chômage.

En théorie, la fusion aurait dû se faire à coût constant. Mais pour acheter la paix sociale et éviter toute contestation sérieuse, la direction, en accord avec le gouvernement de l’époque, s’est résolue à aligner les salaires du personnel de l’ex-ANPE sur celui des anciennes Assedic  pour que le premier accepte de basculer sans trop de dommages vers le secteur privé. « Une augmentation de salaire de plus 30 % sans réclamer la moindre contrepartie », était-ce bien raisonnable ? « Si une entreprise  agissait de la sorte, elle aurait déjà mis la clé sous la porte », dénoncent les auteurs.

Pôle Emploi ne récolterait plus que 20% des offres d’emploi

Le plan initial était de faire du personnel  de Pôle Emploi des agents polyvalents, capables de faire de l’accueil, de l’inscription, mais aussi du conseil autour de l’indemnisation et de l’accompagnement. Celui-ci a été abandonné après quatre ans d’expérimentation. La direction aurait mis tout ce temps avant de se rendre compte qu’il n’y avait pas de compétences suffisantes, en interne, pour réaliser cette polyvalence tant recherchée. Christian Charpy, le premier directeur, est cité à plusieurs reprises ; "pointé du doigt", il est désigné comme « le fossoyeur du paritarisme ».

Depuis l’arrivée du nouveau directeur, Jean Bassères, un changement positif s’est opéré, selon les auteurs. L’accent a été mis principalement sur la collecte des offres d’emploi et sur le public le plus éloigné de l’emploi, celui qui risque d’être le plus souvent au chômage. A l’origine, le métier de l’ex-ANPE tournait autour de l’inscription du public, de la collecte des offres d’emploi et de la mise en relation avec les entreprises. L’inscription avait été transférée aux Assedic pour permettre à l’ex-ANPE de pouvoir se concentrer sur ce qu’elle considérait comme son véritable cœur de métier : le suivi et le placement des demandeurs d’emploi. Cependant, pour les auteurs de ce livre "coup de poing", l’efficience de l’ex-ANPE n’a jamais été établie, notamment son ratio coût/performance. Elle est restée, selon les propos d’un ministre : « une maison administrative très centralisée, dont l’efficacité est loin d’être prouvée. » Donc, pourquoi lui avoir confié les rênes de Pôle Emploi ?

La culture du résultat n’est pas dans les gènes de Pôle Emploi. Elle ne l’était pas non plus dans ceux de l’ex-ANPE.  A l’opposé, elle était bien présente au sein des Assedic : « les demandeurs d’emploi étaient considérés comme des clients et non des usagers», insistent les auteurs. Les délais et les procédures étaient mieux respectés. A ce jour, le taux de satisfaction du public est toujours inférieur à celui obtenu auparavant par les Assedic. Pourtant, Pôle Emploi salarie maintenant environ 50 000 personnes. Outre la gestion des cotisations et des allocations dont le montant s’élève à plus de 60 milliards d’euros, il est doté d’un budget annuel de plus de 4,8 milliards d’euros, dont 3,5 milliards payés par les seules contributions des entreprises et des salariés (72%), pour s’occuper de 3,47 millions de demandeurs d’emploi de catégorie A (demandeurs d’emploi immédiatement disponibles). Même si les auteurs du livre ne se livrent pas à ce type de calcul, cela représente presque 1300 euros/an pour un demandeur d’emploi, une situation que nous estimons confortable. Si l’on englobe l’ensemble des 5,7 millions de demandeurs d’emploi, toutes catégories confondues, le coût se chiffre à 842 euros/an pour un demandeur d’emploi, un montant qui reste correct dans la mesure où les demandeurs d’emploi ne bénéficient pas tous d’un accompagnement personnalisé. De plus, si nous divisons le budget total de Pôle Emploi, 4,8 milliards d'euros, par le nombre de salariés, nous constatons que le budget moyen par personne employée s'élève à 96 000 euros/an, une somme non négligeable. Mais alors où se situe le problème?

En vérité, parmi le personnel de Pôle Emploi, ils ne seraient que 22 000 conseillers, chargés de l’accompagnement des demandeurs d'emploi, moins de la moitié (44%) de l'effectif total de l'établissement public. Hormis un nombre de demandeurs d’emploi par conseiller, qui varie, selon les agences et les territoires, nous n'avons pas d'autres indications, si ce n'est nos propres calculs: soit 1 conseiller pour 159 demandeurs d'emploi de catégorie A, ou 1 conseiller pour 259 demandeurs d'emploi (toutes catégories confondues). Pour être plus précis, il serait intéressant de savoir si ce chiffre de 22 000 conseillers englobe l'effectif des prestataires et des partenaires de Pôle Emploi. L’accompagnement personnalisé n’a jamais été une compétence revendiquée clairement par l’ex-ANPE, parce qu’il est trop souvent relié à des contrôles, à des besoins spécifiques, à des difficultés sociales et à des problématiques personnelles, mais également au fait qu’il faille rendre des comptes et apporter de préférence des solutions concrètes à chaque demandeur d’emploi. Pour toutes ces raisons, Pôle Emploi continue, comme l’ex-ANPE, à faire appel à un certain nombre de prestataires et de partenaires : des organismes de formation, des cabinets de recrutement, l’intérim, l’insertion par l’activité économique, l’Agence pour l’emploi des cadres (APEC), les missions locales (jeunes sans emploi), les services emplois des collectivités territoriales, les Plans locaux pour l’emploi et l’insertion (chômeurs de longue durée) et les CAP emplois (publics handicapés en recherche d'emploi). La liste n’est pas exhaustive. Leurs activités, sur le papier, consistent à proposer aux demandeurs d’emploi une offre de services adaptée et personnalisée, contrairement à Pôle Emploi qui n’a ni le temps, ni la culture professionnelle (à l’origine) pour faire du sur-mesure.

Toutefois, le métier de Pôle Emploi aujourd'hui, c’est aussi faire de l’accompagnement, même si dans les esprits, il est toujours assimilé à des publics particuliers ou à des opérations de pointage ou de vérification. Il doit être effectué en bon intelligence avec ses partenaires et ses prestataires. Or, dans les faits, ce n'est pas toujours le cas, nombreux sont les acteurs locaux qui connaissent mieux le public et les entreprises du territoire que les agents de Pôle Emploi. Il vaudrait mieux donc reconnaître officiellement leurs expériences et leurs savoir-faire au lieu de faire comme s’ils n’existaient pas. De cela, hélas, les auteurs n’en parlent pas mesurant l’écart hiérarchique qui persiste dans les mentalités entre les fonctions dites régaliennes et celles considérées comme proches du terrain ou relevant du secteur privé…

Autre sujet de préoccupation, Pôle Emploi ne possède aucun outil fiable pour vérifier son efficience en matière de placement. Selon les auteurs, pour parvenir aux résultats qu’il affiche, il s’appuie sans le dire ouvertement sur :

  • les demandeurs d’emploi (qui retrouvent par eux-mêmes un emploi),
  • ses cotraitants (partenaires)
  • ses prestataires
  • et  l’intérim.

A lui seul, Pôle Emploi ne récolterait plus que 20% des offres d’emploi, la plupart obtenue auprès des grandes entreprises. Lesquelles sont pour ainsi dire tenues de déposer leurs offres d’emploi chez Pôle Emploi, même si elles sont de grandes clientes de l’intérim.

A l’heure d’internet et des réseaux sociaux, la question est de savoir si Pôle Emploi a toujours la crédibilité requise pour être le leader du placement sur le marché de l’emploi ?  Pour beaucoup de demandeurs d’emploi et d’acteurs économiques, il ne détient plus aucune légitimité, à l'exception de celle octroyée par le législateur. Ce qui fait de lui surtout le grand ordonnateur du recensement des chômeurs, des allocations chômage et des aides à l’emploi.

Décentraliser Pôle Emploi

La conclusion est inquiétante, les partenaires sociaux n’ont pas voulu s’opposer à l’État et à la technostructure. Les syndicats en France sont trop petits, trop nombreux, trop faibles et trop politiques pour se faire respecter. Le nombre de salariés syndiqués ne dépasse pas 8%, 16,7% dans la fonction publique. Quant aux organisations patronales, il est difficile de connaître le nombre réel de leurs adhérents et le pourcentage qu’il représente par rapport à la totalité des employeurs. Comme les partenaires sociaux sont peu représentatifs, ils ne sentent pas assez forts pour négocier à armes égales avec l’État. Aussi, ils acceptent que l’État vienne à leur secours pour combler les trous financiers qu’il a parfois lui-même décrétés. De cette manière, les partenaires sociaux sont déresponsabilisés au lieu d’essayer de régler le problème entre eux. Le chômage reste le problème des pouvoirs publics et non le leur. A aucun moment, ce livre accusateur ne fait référence à un paritarisme plus pragmatique et plus responsable, à la mode germanique, néerlandaise ou scandinave, par exemple. Comme s’il était hors de portée, impossible à envisager dans un pays où l’État reste omnipotent, alors qu’il n’est ni le financeur de l’UNEDIC, ni celui aux deux tiers de Pôle Emploi, contribuant clairement au déficit de l'assurance chômage, à hauteur de plus de trois milliards d'euros par an.

Les auteurs plaident pour faire de Pôle Emploi un pivot de la formation professionnelle aux côtés des conseils régionaux. Ils préconisent de décentraliser les activités de Pôle Emploi au niveau des régions ; ce qui n’est pas incohérent puisqu’elles disposent des compétences publiques en matière de développement économique, d’orientation, de formation professionnelle, d’apprentissage et d’enseignement supérieur. Toutefois, le projet gouvernemental en cours consistant à réduire le nombre de régions de 22 à 13 ne devrait pas favoriser l’application de cette idée dans l’immédiat. De plus, il n’est pas certain que le pouvoir central et le personnel de Pôle Emploi adhèrent à cette proposition. La même avait été faite aux missions locales, pourtant beaucoup plus décentralisées, dix ans plus tôt, sans succès. Au nom de la cohésion sociale et de l’égalité des droits, il était impensable pour les organisations syndicales les plus représentatives de fragmenter davantage les politiques en faveur de l’emploi dans notre pays. Le gouvernement à l’époque était déjà accusé de vouloir se dessaisir du dossier (faute de résultat) et de vouloir confier sa gestion "embarrassante" aux collectivités territoriales. De leur côté, celles-ci n'étaient pas disposées à traiter seules la question du chômage des jeunes considérant qu'il s'agissait d'une responsabilité trop lourde à porter. En déléguant ses pouvoirs et ses compétences, l’État serait incité à réduire les transferts financiers correspondants.

Évaluation impossible

Nous avons la conviction que si Pôle Emploi utilisait les indicateurs d’appréciation d’Efficience Emploi pour évaluer son organisation et son action, sa gestion soulèverait moins d'interrogations et susciterait moins de critiques. Il discernerait plus aisément les progrès qui lui restent à accomplir. Hélas, certains y verraient, à tort, les prémices d’un démantèlement du service public. Or, il serait intéressant pourtant qu’une structure indépendante, autre que la Cour des comptes, puisse jauger du travail fourni et analyser les causes et les raisons profondes des difficultés rencontrées, en interne et en externe, par Pôle Emploi. Pourquoi cette démarche resterait-elle impossible ou inconnue du grand public ? En une phrase, si nous devions noter et certifier l'action de Pôle Emploi, à partir de nos indicateurs et de nos critères, le diagnostic risquerait d'être inquiétant, contraignant les pouvoirs publics à réagir très vite et à s'organiser autrement !

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi, le 2 décembre 2014

 

(1) Pôle Emploi, autopsie d’un naufrage, enquête au cœur de plus gros fiasco français, Hervé Chapron & Patrick Lelong, les Editions de l’Opportun, 2014