Maisons de l’emploi: chronique d’une mort annoncée

le rôle précis et les contours des maisons de l’emploi ont été mal définis les rendant vulnérables au moindre changement politique. Pourtant, elles portaient en germe les conditions d’un renouvellement profond des pratiques politiques en faisant en sorte que les initiatives locales viennent d'abord du bas de la pyramide administrative au lieu de provenir du sommet. Au bout du compte, elles sont devenues gênantes, victimes des clivages politiques, institutionnels et territoriaux. Le cloisonnement administratif et le manque de coopération entre les services publics ont œuvré à leur manière à la chronique d’une mort annoncée aujourd’hui.

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

La disparition des maisons de l’emploi est programmée pour 2019. En dix ans, leur budget est passé de 82 millions à 21 millions d’euros. En 2018, seulement 10,5 millions d’euros sont prévus pour solder les comptes de l’État avec les 116 maisons de l’emploi restantes sur le territoire national. 10,5 millions d’euros, c’est 0,2% du budget de Pôle Emploi, autant dire une peccadille…
La création des maisons de l’emploi remonte à 2005 lorsque leur fondateur, Jean Louis BORLOO, était ministre de l’emploi et de la cohésion sociale. Le gouvernement de l’époque pensait que pour lutter contre le chômage, il fallait d’abord aider les territoires en s’appuyant sur le savoir-faire des maires et des acteurs locaux. Dans un pays jacobin comme le nôtre, il s’agissait d’une mini-révolution qui a rapidement tourné court. Le concept était pourtant intéressant : il consistait à regrouper toutes les forces vives au sein d’une même entité, à partir d’un diagnostic territorial partagé. Ce qui s’avère, dans les faits, plus facile à dire qu’à faire... A la lisière de l’économie et de l’emploi, les maisons de l’emploi sont venues se mêler aux structures encore présentes aujourd’hui : les DIRECCTE (services des ministères de l’emploi et de l’économie, implantés dans tous les départements), Pôle Emploi, les missions locales, les services économiques des territoires (communes, intercommunalités, départements et régions), l’association de formation professionnelle des adultes (AFPA), les organismes de formation, les chambres consulaires, les partenaires sociaux, surtout les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les entreprises, l’intérim, les structures d’insertion par l’activité économique et une foultitude d’associations. L’idée des maisons de l’emploi était de faire travailler ensemble tous les acteurs de l’emploi et de l’économie locale autour de projets communs de développement. En associant les acteurs de terrain, le pouvoir politique au niveau national estimait possible de lever une partie des freins administratifs et locaux liés au développement économique et à la création d’emploi. L’originalité des maisons de l’emploi était de faire dire le besoin aux territoires pour qu’ils contribuent eux-mêmes (avec le soutien des services de l’État), aux actions, jugées utiles et indispensables à leur avenir.

A leurs débuts, les maisons de l’emploi étaient dotées de nombreuses missions ; outre le diagnostic des points forts et des points faibles de leurs territoires d’intervention, elles étaient chargées de :

 

  • accompagner les demandeurs d’emploi de longue durée aux côtés de Pôle Emploi, des missions locales et des autres acteurs de l’emploi
  • animer lesdits territoires
  • anticiper les mutations économiques
  • faciliter les mobilités professionnelles et la formation des salariés
  • soutenir par tous les moyens l’accès à l’emploi
  • promouvoir les clauses sociales et d’insertion dans les marchés publics, en particulier l’insertion par l’activité économique
  • contribuer au développement de l’emploi en favorisant la création d’entreprise et d’activités
  • lutter contre les discriminations en s’appuyant sur des initiatives locales et sur l’organisation de forums ou d’évènementiels autour des thématiques de l’emploi et du développement économique.

Depuis, de l’eau a coulé sous les ponts… Accusées de concurrencer l’ex-ANPE, devenue Pôle Emploi après sa fusion avec les Assedic en 2008/2009, plusieurs missions leur ont été retirées : d’abord l’accompagnement des demandeurs d’emploi de longue durée ; puis, fin 2013, l’observation socioéconomique des territoires et la création d’entreprise et d’activités. Trop de doublons ont été constatés avec plusieurs dispositifs, financés par l’État lui-même ou par les collectivités territoriales et les compagnies consulaires (Chambre de commerce et d’industrie, Chambres des métiers et Chambres d’agriculture). Ces dernières ont subi (elles aussi) plusieurs baisses de leurs financements dévoilant une remise en cause à peine voilée de la puissance publique à leur égard.
Aujourd’hui, l’État n’aurait plus les moyens de se disperser autant que par le passé. Il se retire progressivement des maisons de l’emploi, alors que ses services ne se privaient ni d’intervenir, ni de dicter leurs conditions, moins dans la gestion des structures que dans l’articulation de leurs actions.

Les maisons de l'emploi sont devenues gênantes

Pour Efficience Emploi, le rôle précis et les contours des maisons de l’emploi ont été mal définis les rendant vulnérables au moindre changement politique. Pourtant, elles portaient en germe les conditions d’un renouvellement profond des pratiques politiques en faisant en sorte que les initiatives locales viennent d'abord du bas de la pyramide administrative au lieu de provenir du sommet. Le gouvernement de l’époque avait prévu d’en créer 300, une par zone d’emploi, en faisant fi dans la mesure du possible des découpages réglementaires et territoriaux. Leurs ouvertures devaient être profitables aux personnes privées d’emploi, mais aussi aux entreprises. En définitive, les chômeurs ont été renvoyés vers Pôle Emploi et les entreprises ont été peu nombreuses à se mobiliser dans la durée découvrant médusées les arcanes et les pesanteurs du modèle public à la française…

Au bout du compte, les maisons de l’emploi sont devenues gênantes pour beaucoup de monde, victimes des clivages politiques, institutionnels et territoriaux. Le cloisonnement administratif et le manque de coopération entre les services publics ont œuvré à leur manière à la chronique d’une mort annoncée aujourd’hui. Les élus, loin d’être toujours d’accord sur la marche à suivre et sur la direction à prendre, détiennent une part de responsabilité : leur goût prononcé pour le pouvoir et leur besoin d’exister en permanence les poussent - plus que de raison - à se sentir indispensables, à l’instar des hauts fonctionnaires, seuls dans leur esprit à incarner l’intérêt général et une forme d’intelligence supérieure.

Ainsi, dans l’administration, le moindre changement équivaut à une dépense supplémentaire. La mutualisation des moyens publics fait peur, car elle annonce le plus souvent des coupes budgétaires qui, au final, s’appliquent rarement. Du moins pour l'instant... Cette fois, le gouvernement devait envoyer des "signes positifs" en direction de Bruxelles. Dans ces conditions, le plus simple est de réduire ou de supprimer un certain nombre de services extérieurs, comme n’importe quelle entreprise le ferait si elle était en difficulté financière avant de s’attaquer éventuellement aux coûts de fonctionnement et aux charges de personnel… Toutefois, ce genre d’exercice est relativement plus "aisé" à réaliser dans une entreprise, l’administration étant dans l’incapacité de se séparer de ses agents, sauf faute très grave...

Leur rapport coût/efficacité n'a jamais été établi

Autre point à souligner, la rareté des partenaires sociaux dans les instances des maisons de l’emploi, cette absence n’a pas facilité non plus leur reconnaissance au plus haut niveau. Conduites plutôt par les communes, mais rémunérées par l’État et quelques dispositifs, dont le fonds social européen (FSE) et les appels à projet des collectivités territoriales (principalement ceux des régions), leur financement et leur gouvernance mal assurés ont fini par les fragiliser ou les faire disparaître. Leur organisation ressemble parfois à des usines à gaz... Elles mobilisent beaucoup de personnes pour un résultat final qui n’est pas vraiment connu… A notre connaissance, sauf erreur ou omission involontaire de notre part, aucune étude sérieuse et indépendante du pouvoir politique n’a été réalisée à ce jour. Leur rapport coût/efficacité n’a jamais été établi. Par exemple : si l’on devait se focaliser sur le coût total de leurs opérations et le nombre de personnes remises à l’emploi, selon des indicateurs précis, nous risquerions d’être déçus par l’évaluation obtenue. Cela dit, d'autres dispositifs publics soi-disant en faveur de l'emploi n'ont jamais été évalués selon de tels principes.

En clair, leur bilan n’est pas glorieux. Aucun élément concret pouvant servir de référence ou de grille de lecture ne permet (aujourd’hui encore) de souligner leur apport et leur utilité factuelle dans la lutte contre le chômage. Hormis quelques témoignages élogieux et quelques actions, considérées comme exemplaires, leurs réussites restent très localisées et peu transposables à l’échelle d’un pays. Comme disait Michel CROZIER, « ce qui est valable au nord ne l’est pas forcément au sud ou à l’ouest… » A l’image des clauses sociales et d’insertion et des forums pour l’emploi, dont les organisateurs, plutôt des collectivités territoriales, n’ont pas nécessairement besoin de l'appui des maisons de l’emploi.

On ne construit pas un projet de territoire en faisant la chasse aux subventions

Il y a plus de trois ans, nous avions accordé une interview à un directeur de maison de l’emploi de la région parisienne (1). Lequel ne cachait pas déjà son sentiment de les voir mourir si l’État et les collectivités territoriales ne se positionnaient pas de façon claire sur le sujet. Pour résister aux amputations successives de leurs compétences, il leur conseillait de fusionner leurs gouvernances avec d’autres structures, comme, par exemple, les missions locales, les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), voire de se rapprocher des services emplois et des services économiques, installés par les communes, les intercommunalités ou les départements. Quitte à semer la confusion, il exhortait les maisons de l’emploi à prendre leur destin en main estimant qu’elles étaient un outil précieux en matière de ressources humaines pour les entreprises locales, grâce à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territoriales (GPECT) : une démarche partenariale, aux consonances technocratiques, dont le but est d’anticiper les mutations économiques, les évolutions professionnelles et les formations nécessaires aux métiers du futur. En effet, outre la lutte contre les discriminations, plusieurs maisons de l’emploi animent des plates formes de ressources humaines visant à aider les TPE et les PME à mieux définir leurs attentes et leurs besoins et à s’adapter à l’arrivée de l’économie numérique. La fameuse ubérisation ou disruption numérique, appelée innovation de rupture, dont nous entendons parler chaque jour dans les médias, laquelle pourrait être responsable de la perte ou de la création de millions d’emplois, selon des scénarios futuristes assez contradictoires. "Une innovation technologique dont on ne connait pas encore beaucoup les réussites et les échecs, mais pour laquelle nous devinons qu'il y aura peu d'élus", pour reprendre les termes de l'économiste François LEVEQUE (2). Une mission délicate autant pour les salariés que pour les employeurs : savoir combien d’emplois seraient perdus, sauvés ou gagnés est difficile à comptabiliser dans un tel contexte. Ce que nous pouvons parfaitement comprendre. Tout n'est pas mesurable à un instant T, mais refuser tout principe d’évaluation en dehors du politique n'est pas le signe d'une grande ouverture, ni d'une grande transparence.

On ne construit pas un projet de territoire en faisant essentiellement la chasse aux subventions. Élaborer un projet, c’est savoir ce que l’on souhaite entreprendre avant de rechercher des moyens. Malheureusement, beaucoup de maisons de l’emploi ont cédé à la tentation des aides financières proposées par l’État, avec l’idée implicite de ne rien changer dans leurs manières d’organiser leurs services. Pour proposer de la GPECT aux entreprises, il faut donner l’exemple et être capable de s’appliquer le processus à soi-même. Le manque de reconnaissance des maisons de l’emploi vient peut-être de là… Certaines ont préféré se livrer aux sirènes de la facilité plutôt que de réfléchir et de s’engager dans une véritable coopération territoriale, dont les conséquences, pour beaucoup élus, auraient été d'accepter le partage du pouvoir et la mutualisation des moyens publics, lorsque cela était possible. Pour innover, il faut mettre l'accent sur le capital humain, donner toutes ses lettres de noblesse à l'apprentissage, à l’entrepreneuriat, et à l’économie sociale et solidaire. Il convient aussi de décentraliser les pouvoirs pour rendre les territoires plus attractifs à l'investissement privé. Tout ne doit pas passer par Paris et les grandes villes.

Des maisons beaucoup trop muselées pour être efficaces...

En procédant à la mutualisation de leurs moyens, grâce aux communes, leur principal soutien, les maisons de l’emploi contribueront-elles à leur maintien, voire à leur évolution? Seront-elles suffisamment fortes pour résister à cette absence de financement, programmée par l’État ? Nous verrons bien. Présentées par leurs détracteurs, comme des pompes à finances publiques, quelques élus et anciens ministres regrettent la décision prise par le gouvernement actuel défendant l'idée qu'elles demeurent des structures d'ingénierie socio-économique aux services de leurs territoires.

L’histoire des maisons de l’emploi nous dévoile une fois de plus les prises de décision approximatives de l’État dans plusieurs domaines, l’économie et l’emploi, où ses compétences sont loin d’être avérées. Son désir de bien faire ou son besoin de se croire omniscient se solde par échec qui aurait pu être évité si les élus locaux avaient été mis rapidement en face de leurs responsabilités. Ceux-ci sont très sensibles à l’appréciation de leurs électeurs montrant au quotidien qu’ils s’emploient (eux aussi) à lutter contre le chômage. De là en endosser toutes les implications, les risques politiques sont trop grands et les conséquences économiques beaucoup trop lourdes. Sans l’État, point de salut ! Il reste donc le seul à assumer les erreurs commises. Après tout, n'est-ce pas le rôle des gouvernements qui se succèdent au pouvoir?

Entre les impôts et les subventions, le pouvoir central s'efforce de contrôler la situation. Après les régions et les départements (un moment sur la sellette), les communes passent aussi sous la tutelle de l’État: l'exonération pour 80% des ménages de la taxe d'habitation les prive d'une partie de leurs ressources et du pouvoir de lever l'impôt (3). Elles recevront en échange des dotations publiques que l’État voudra bien leur donner. Les lois de décentralisation de 1982 et 2003 ont (semble-t-il) servi à rien: l’État reprend la main se pensant seul apte à maîtriser les dépenses publiques. Autrement dit, les maires et les conseillers municipaux, après les conseillers régionaux et départementaux, deviennent à leur tour des agents à la solde de l’État, bien qu'ils demeurent des élus de la République. Ils devront se livrer (plus que d'habitude) à un lobbying intensif auprès de l’État et des autres collectivités, désormais principaux financeurs et arbitres de leurs projets locaux de développement.

Avant la mise en place des maisons de l’emploi, les décideurs publics envisageaient un autre nom. On parlait plutôt de la création de conseils locaux pour l’emploi qui auraient eu la même finalité et qui auraient été en capacité de rassembler toute les énergies et toutes les potentialités au service de l’emploi. Hélas, nos élites politiques et de la haute fonction publique en ont décidé autrement : leur volonté de contrôler les évènements et sans doute leur peur panique de perdre un peu de leur pouvoir ont suffi à sceller le sort des maisons de l’emploi, des maisons trop administratives et beaucoup trop muselées pour être efficaces...

La République française veut croire à un système universel, susceptible de satisfaire tout le monde, synonyme d’union et de force, mais symbole aussi de soumission et de résignation. Trop d’initiatives locales remettraient en cause cette cohésion nationale si chère à nos gouvernants. Leurs éclosions tous azimuts pourraient fissurer les fondations sur lesquelles reposent l’ordre public et la solidité de nos institutions. La diversité entretient la créativité et donne de l’énergie, mais elle suscite aussi la différence, les divisions et les inégalités de toutes natures.

La confrontation des actions semble la meilleure école pour améliorer ses compétences

Pourtant, si l’on prenait un peu de hauteur, il n’y aurait rien de scandaleux à donner aux territoires davantage de libertés au lieu de les niveler vers le bas au nom de l’égalité et de la fraternité. Il conviendrait de faire appel aux services adéquats et aux meilleures volontés, lesquels seraient appréciés à l’aune de leurs actions. Nous pourrions connaître ainsi les bonnes expériences et les bonnes pratiques et demander une communication transparence sur les résultats obtenus, à partir de critères clairs et identifiables par tous, comme ceux présentés sur notre site. Cette façon d’agir devrait être une évidence et faire partie de la démarche de tous les services de l’emploi, qu’ils soient publics ou privés. Se regarder, ce n’est pas uniquement se comparer, c’est éveiller la curiosité de nos concitoyens, constater leurs différences et admettre humblement que l’on peut apprendre des autres sans chercher absolument à se ressembler. C’est aussi montrer son intérêt pour autrui et convenir que la confrontation des actions semble la meilleure école pour améliorer ses compétences et ne pas sombrer dans la routine.

 

Contribution rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi, le 14 décembre 2017.

 

  1. Lire notre précédente contribution: les maisons de l'emploi, que vont-elles devenir?
  2. Les habits neufs de la concurrence. ces entreprises qui innovent et raflent tout, François LEVEQUE, Éditions Odile JACOB, septembre 2017
  3. Les principales ressources des communes, outre les dotations de l’État, sont constituées désormais par les 20% des ménages qui continuent à payer la taxe d'habitation (pour l'instant) et par les recettes issues de la taxe foncière, acquittée par les propriétaires.