le revers des missions locales

Le cœur de métier des missions locales se concentre sur l’accueil et l’accompagnement socioprofessionnel des jeunes en difficulté d’insertion, les-laissés-pour-compte du système éducatif et de la sélectivité du marché du travail.  Créées de manière expérimentale par la gauche en 1982 sous le gouvernement de Pierre Mauroy, elles se sont transformées, 30 ans après, en un réseau de 464 structures majoritairement associatives ayant reçu 1,3 million de jeunes en 2011.

Auteur: Pierre GANDOSSI

Leurs manières de voir et d’agir (globale et proche du terrain) ont démontré leurs capacités à traverser les clivages politiques : leurs présidences sont assurées aussi bien par des élus locaux de gauche que de droite. Elles sont financées principalement par les collectivités territoriales (46%) et par l'État (39%). Elles salarient environ 12 000 professionnels et représentent un service d’intérêt public destiné à tous les jeunes sans emploi, sans diplôme ou sans qualification. S’adapter, faire du sur-mesure, tenir compte de l’autre, assurer un suivi socioprofessionnel dans la durée, trouver des solutions d’emploi et de formation, faciliter l’accès au logement et à la santé, les missions locales interviennent dans beaucoup de domaines, au point d’être devenues incontournables, au moins à l’échelon local. Malheureusement, le développement de leurs activités n’a pas contribué à faire diminuer le nombre de jeunes chômeurs en  France : plus d’un jeune sur quatre est sans emploi, l’un des plus mauvais chiffres de l’union européenne.

 

Leur revers, c’est d’abord celui des pouvoirs publics

 

Les missions locales ont été conçues, selon leur créateur Bertrand Schwartz (1),  pour essayer de décloisonner les administrations, les faire travailler ensemble, dans le but d’apporter une réponse globale aux jeunes en difficulté d’insertion. Cette politique n’a pas engendré les effets escomptés. Les missions locales ont fini par suppléer l’Éducation nationale et l’ex-ANPE, lorsque celles-ci se sont retrouvées exposées trop fréquemment à l’échec scolaire et à son corollaire le chômage et l’exclusion. Nous pouvons nous demander d’ailleurs si leur création n’a pas servi in fine à réaliser le travail que ces deux administrations régaliennes n’ont jamais voulu mener, du fait de réformes internes impossibles à effectuer sans conflits larvés ou sans remises en cause de leurs statuts et de leurs monopoles. Aucune structure analogue aux missions locales n’existe chez nos voisins européens, notamment dans les pays où la proportion de jeunes au chômage est moins importante. Selon les propres mots de l’un des Délégués interministériels à l’insertion de jeunes, Hervé Sérieyx : «  les missions locales ressemblent à des objets sociaux non identifiés (OSNI) dans le paysage politique et administratif français, mélange de déconcentration étatique et de velléités décentralisatrices » (2), elles incarnent les paradoxes de notre pays, qui éprouve un gros problème à passer du général au particulier et inversement.

Les missions locales ont néanmoins acquis une véritable pertinence en étant les premières à mettre en place des accueils de proximité et à promouvoir l’approche multidimensionnelle, chère à Edgar Morin (3), démontrant ainsi que les problèmes d’emploi et de formation ont souvent des causes sociales et familiales qu’il est nécessaire de prendre en compte et de traiter par l’action, plutôt que de se contenter d’une simple compensation financière. Elles ont été aussi parmi les premières à proposer un accompagnement personnalisé sur la base du volontariat au nom de l’autonomie individuelle de chaque jeune.

Avec le temps et la crise économique qui persiste, le bien-fondé des missions locales est battu en brèche et n’est plus autant avéré. Pourtant, beaucoup de structures qui existent aujourd’hui se sont inspirées de leurs méthodes de travail, en particulier dans la façon d’appréhender les difficultés des demandeurs d’emploi, notamment dans les services municipaux (bureaux de l’emploi et services jeunesse), les maisons de l’emploi, les Plans Locaux pour l’insertion et pour emploi (PLIE), les organismes de formation, les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE), les agences d’intérim et certains cabinets privés. Même l’ANPE et l’UNEDIC ont pris le train en marche en fournissant à leurs « clients » un suivi individuel, ce bien avant leur fusion au sein de Pôle Emploi, au début des années 2000, au moment du lancement du plan d’aide et de retour à l’emploi (PARE).

 

Sur internet se développent aujourd’hui des prestations similaires à leurs activités. Information sur les métiers, aide à l'orientation professionnelle, mise en ligne de CV sur les réseaux sociaux et consultation des offres d’emploi, le marché de l'emploi s’ouvre aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC). Dans ce contexte d’hyper consommation de services (marchands ou gratuits), de nouveaux besoins apparaissent et concernent un public de plus en plus large qui représente tous les milieux sociaux : du plus modeste au plus favorisé. La peur du chômage est dans tous les esprits, surtout au sein des classes moyennes. Des services personnalisés identiques à ceux des missions locales sont proposés maintenant par des réseaux bancaires et d'assurances, des centres de formation, des start-up, des associations, mais également par des coachs ou des auto-entrepreneurs.

 

Malgré cette nouvelle concurrence, les missions locales continuent à démontrer leur utilité sociale aux côtés d’autres acteurs qui s’estiment tout autant nécessaires aux jeunes et aux territoires. Outre Pôle Emploi et ses prestataires, nous constatons sur le terrain la présence de nombreuses structures publiques et privées possédant de près ou de loin des compétences similaires. Loin de nous l'idée de minimiser leur influence, mais il semble délicat de les citer toutes tellement elles sont nombreuses. Quoi qu'il en soit, les missions locales s’efforcent de fédérer toutes ces initiatives, avec plus ou moins de réussite, leur résolution n'est pas toujours vécue de manière positive: elle se heurte parfois à beaucoup de résistances ou de désapprobation. Les plus sévères les perçoivent comme une énième entité venue empiéter sur leurs plates-bandes ; d’autres, plus positifs, les considèrent comme des structures originales, l’occasion de mener à bien une politique commune au service des jeunes sans emploi et sans formation, tant au niveau local que national.

 

Les missions locales à la solde des politiques et de leurs salariés

 

Les missions locales ont attendu 20 ans avant d’obtenir une reconnaissance des pouvoirs publics. Cette reconnaissance très institutionnelle et très politique s’est déroulée du temps où la gauche était au pouvoir avec Lionel Jospin, premier ministre, entre 1997 et 2002. Elle s’est traduite par la mise en place d’une convention collective en 2001, dans la droite ligne de la loi sur les 35h, votée en 1998. Celle-ci a donné naissance à une branche professionnelle à part entière au sein de laquelle les organisations syndicales et les élus locaux sont devenus incontournables. Ces derniers assument le rôle des employeurs, avec plus ou moins de bonheur : leur marge de manœuvre est assez réduite puisque le seul syndicat patronal des missions locales, l'Union Nationale des Missions Locales (UNML), est représenté essentiellement par des élus locaux des communes et des conseils régionaux, lesquels ne partagent pas forcément les mêmes opinions politiques, ce qui ne facilite pas le processus de décision. Tous les financeurs des missions locales ne sont pas représentés, notamment l’État qui se place au-dessus de ses interlocuteurs, alors que sa contribution moyenne aux budgets des missions locales se situe autour de 40%. Ce mode de gestion paritaire, qui associe élus locaux et syndicats de salariés, est une copie plus ou moins conforme du dialogue social, comme il se déroule dans la fonction publique territoriale; à la différence de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière, où ce sont des cadres de l'administration qui se retrouvent en face des syndicats. Comme il s’agit essentiellement d’argent public, le modèle est tronqué et sans véritable chef de file, sachant que l’État peut intervenir à tout moment, ce qu'il ne s'interdit jamais de faire en cas de nécessité. De plus, une convention collective pour si peu de salariés, était-ce bien raisonnable ? Avec le recul, les contempteurs en dehors du réseau y distinguent une véritable erreur, les missions locales ressemblent aujourd’hui, selon eux, à des clones de l’administration, à la solde des politiques et de leurs salariés. Elles auraient perdu leur capacité d’expérimentation et d’innovation locale (Charte des missions locales de 1990). Plus grave, instrumentalisées au fil du temps par les politiques publiques nationales, elles seraient incapables désormais de revenir à leurs valeurs initiales qui étaient d’exprimer, au niveau local, une politique ou une volonté collective de tous les acteurs locaux en faveur des jeunes les plus démunis.

 

Les missions locales sont financées en premier lieu, entre 50 et 60%, par les collectivités territoriales (communes et régions principalement). Toutefois, leurs consignes primordiales proviennent de l’État étant entendu que les politiques publiques de l’emploi relèvent d’abord de sa responsabilité. On peut s’en rendre compte, en ce moment même, avec la promotion des emplois d’avenir qui les enrôle et les présente comme des structures capables de développer l'emploi uniquement dans le secteur non marchand.

 

Les membres et le secrétaire du conseil national des missions locales (CNML), instance représentative la plus ancienne des missions locales, sont désignés par le gouvernement et non élus par leurs pairs. Bien qu’il favorise la concertation et la transversalité politique, le CNML ne dispose d’aucun contre-pouvoir face à l’État qui reste maître du jeu et des décisions stratégiques. Dans les missions locales, les choses sont différentes, la multiplicité des financeurs ne facilite pas toujours leur gouvernance : chaque échelon territorial finance sa politique sans forcément s’intéresser aux autres commanditaires, malgré les bonnes intentions affichées de chacun des protagonistes (protocole national des missions locales 2010). Un véritable casse-tête pour les directions en place dont les fonctions essentielles, aux yeux de certains élus, se résument à maintenir ou à augmenter leurs subventions, ceci bien avant de manager leurs équipes et de se soucier des coûts de fonctionnement. Le problème de ce saupoudrage de crédits (cofinancements), c‘est qu’il pousse à la dilution des responsabilités et quelques fois à l‘envolée des dépenses. L’essentiel est de faire du chiffre et de dépenser l'argent budgété...

 

La culture du résultat reste une fable en France

 

Comme l’argent public n’est pas inépuisable, les services de l’État leur demandent, depuis quelques années maintenant, de signer des conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO), où sont fixés les résultats chiffrés attendus, en termes d’accueil, d’accompagnement, d’accès aux dispositifs et de sorties vers l’emploi. La non-atteinte des objectifs peut se solder par une baisse de 5 à 10% des crédits annuels alloués à chacune des missions locales obligeant normalement celles-ci à réagir dès l’année suivante. Les régions peuvent également agir de la sorte en insistant sur le nombre jeunes entrées en formation professionnelle et diminuer, elles aussi, leurs crédits. Les communes restent pour le moment, à notre connaissance, en dehors du débat estimant que l’évaluation des missions locales ne relève pas de leurs responsabilités intrinsèques, alors qu’elles sont présidées en grande majorité par des maires ou des conseillers municipaux par délégation. Cependant, aucune loi n’empêche d’élire président une personne qualifiée représentant la société civile ou le monde économique, mais la gestion de ces structures est a priori « trop politique » pour la laisser visiblement à des personnes compétentes ou apolitiques…

La culture du résultat en matière d’emploi reste une fable en France, rien ne semble possible sans la bonne volonté des politiques qui ont toujours coincé sur ce dossier. La cacophonie régnante et la dispersion des énergies ne favorisent en rien l’instauration d’une politique publique cohérente, susceptible de faire la différence en matière d’accès à l’emploi. Avec 637 000 entrées en emploi et 516 000 contrats de travail classiques signés en 2011 (source : CNML), les missions locales s’en tirent honorablement, sans réaliser de merveilles. Les chiffres présentés sur le site du CNML (rapport d’activités des missions locales 2011) ne sont pas assez précis pour se faire une idée définitive de leurs résultats.

L’évaluation des missions locales demissionmeure un vaste chantier en friches, comme celui des services emplois en général et de Pôle Emploi en particulier : beaucoup d’intentions, mais à vrai dire, peu de réalisations concrètes. Bertrand Martinot (4), ancien délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle de 2008 à 2012 (DGEFP), déplore la situation monopolistique des missions locales en ce qui concerne l’accueil des jeunes sans emploi. Assez logiquement, il a remarqué, lorsqu’il était à son poste, que certaines missions locales obtenaient de bonnes statistiques, alors que d’autres étaient maintenues dans leurs lacunes avec la complicité à peine dissimulée des élus locaux. Il propose que celles-ci soient mises en concurrence avec des opérateurs privés et appréciées en fonction de leurs résultats en matière d’accès à l’emploi. Il a été l’un des instigateurs du contrat autonomie du Plan Espoir Banlieues (sous la houlette de Fadela Amara, ancienne secrétaire d’État à la politique de la Ville), durant lequel il a constaté les mêmes effets après son application sur le terrain : certains opérateurs privés s’en sortaient mieux que d’autres. En conséquence, il recommande la compétition entre des opérateurs privés et de briser le monopole des missions locales.

Selon Efficience Emploi, le monopole des missions locales reste relatif, comme nous l’avons déjà évoqué plus haut dans notre propos. Bien qu’elles disposent d’outils spécifiques et de l’exclusivité de certaines orientations, à l’instar de Pôle Emploi, les missions locales ont été conçues pour réunir et non pour diviser : elles doivent composer avec une multitude d’acteurs en recherchant la coopération plutôt que la confrontation systématique. Hélas, les résultats attendus de cette politique de collaboration proactive ne sont pas toujours au rendez-vous. Les différences socioéconomiques, les divergences politiques et les rivalités territoriales sont suffisamment fréquentes pour s’interroger sur le mode de fonctionnement actuel. L'éparpillement des moyens publics dans le domaine de l’emploi ne facilite pas l’action sur le terrain, mais rien ne dit qu'une concentration plus importante de ces moyens, dans les mains de l’État, par exemple, serait plus efficace. Le choix de la meilleure configuration possible ne saute pas aux yeux, d'où la complexité du problème, à moins de faire jouer davantage la concurrence, comme le suggère Bertrand Martinot.

 

Pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi, celui-ci propose également de briser le monopole de Pôle Emploi et de faire de tous ses agents des salariés de droit privé. Les effectifs seraient ainsi ré-ajustables en fonction de la conjoncture économique. Ce qui semble rationnel, mais malaisé à effectuer tellement les oppositions sont grandes au sein de l’agence nationale dont l’effectif atteint désormais 50 000 salariés. Pour l’instant, la culture du résultat au sein de Pôle Emploi demeure hypothétique : quelques opérations sélectives affichent des résultats probants, mais il est difficile d’en faire un principe général surtout lorsqu’on est censé accueillir tout le monde et de la même façon sur tout le territoire national. Le mythe du service public, c'est de faire croire à l'égalité de traitement, quel que soit l'endroit où l'on se trouve...

Mis en place avant la crise économique et la remontée du chômage durant le second semestre 2008, le contrat autonomie n’a pas obtenu de résultats espérés, susceptibles d’être célébrés par les politiques, hormis aux endroits où les missions locales étaient chancelantes ou mal perçues par le public concerné. Selon les organisations syndicales, il aurait été peut-être plus simple d'octroyer aux missions locales des financements supplémentaires au lieu de s’ingénier à les mettre en concurrence. Pour elles, le manque d’efficacité des missions locales en matière d’accès à l’emploi est lié surtout à "une cruelle absence de moyens et à une reconnaissance insuffisante de leurs salariés". Leur coût, un peu plus d’un demi-milliard d’euros au total ou 457 euros par jeune et par an, n’a rien d’exorbitant par rapport aux 2000 euros par jeune suivi et aux 6000 euros par jeune placé en emploi durable qui ont été versés aux opérateurs privés du contrat d’autonomie. Si les missions locales étaient financées sur les mêmes bases, elles mettraient en valeur plus nettement leurs performances, mais elles rentreraient dans un système plus sélectif vis-à-vis du public et plus incertain sur le plan financier. Nous pensons, néanmoins, qu’il n’y aurait rien de rédhibitoire à faire en sorte qu’au moins un tiers de leurs financements repose sur des critères de résultat et d’efficience.

Le recrutement des professionnels des missions locales se déroule comme dans le privé (la plupart ne sont pas des fonctionnaires), c’est-à-dire sans le passage de concours administratifs. Les logiques de gestion des missions locales s’apparentent, cependant à quelques nuances près, à celles du secteur public : « vouloir les évaluer en fonction de leurs résultats, c’est l’assurance de perdre son temps à essayer de le gagner », déclarent les salariés les plus hostiles à l’idée d’instaurer des critères de performance. En clair, il est presque inutile de  leur demander d’améliorer leurs chiffres en matière d’accès à l’emploi, compte tenu qu’une grande partie de leurs publics représente les « perdants » de notre société, ceux qui ne parviennent pas à y trouver leurs places. Cette position de principe rejoint curieusement sans le savoir, celle de Jacques Marseille (5), économiste et historien (décédé) dont les idées libérales étaient à l’opposé de celles les plus répandues au sein des missions locales. Il avait observé que le chômage des jeunes en France, n’était pas aussi alarmant que nous voulons bien le penser, puisqu’il ne concerne qu’une minorité, c’est-à-dire plus de 1,5 million de jeunes, inscrits ou non inscrits à Pôle Emploi ou déscolarisés. Le reste est encore à l’école (60%) ou travaille (28%). La plupart de ce public sans emploi est certainement reçue par les missions locales, une grosse majorité se concentre dans les quartiers sensibles et bénéficie des services proposés par celles-ci, hélas sans résultat significatif sur le taux de chômage des jeunes.

 

Leur revers, c’est encore et toujours celui des pouvoirs publics

 

Les missions locales créent indéniablement du lien social et de l’espoir, mais aussi sans doute beaucoup d’insatisfaction et de déception. Leur impact en matière d’accès à l’emploi est difficile à évaluer : il est rare qu’on leur attribue, du fait de leur seul mérite, la paternité de leurs résultats qui restent déclaratifs et compliqués à contrôler dans l’ensemble. En règle générale, il s’agit plutôt d’une conjoncture favorable ou d’une collaboration étroite avec Pôle Emploi ou alors d’opérations territoriales, menées à grand renfort de communication. Les missions locales ne peuvent pas être seules responsables des bons résultats obtenus. Elles se doivent de les partager avec les collectivités territoriales et les services régaliens que sont les DIRECCTE et Pôle Emploi.

 

En définitive, en France, personne ne doit montrer qu’il travaille mieux que les autres et que, pour cette raison, il obtient de meilleurs résultats. Question de principe ou refus d’admettre que les missions locales, selon les territoires, n’ont pas le même contexte économique, ni toujours le même public, ni la même activité, ni le même coût, ni la même efficacité. Pour l’éluder, l’État s'abstient de rendre publique la moindre information sur leurs performances de peur de dévoiler des différences et des inégalités trop criantes. Il échappe ainsi aux critiques publiques qu'on pourrait lui faire et évite qu'on le désigne comme le principal responsable des dysfonctionnements constatés dans les missions locales les moins opérantes. A vrai dire, les fonctionnaires et les syndicats représentatifs des salariés dans les missions locales et dans les services publics de l'emploi (Pôle Emploi, APEC, DIRECCTE, etc.) veulent bien communiquer sur les insuffisances structurelles et budgétaires des politiques de l'emploi, mais sur leurs résultats respectifs, le sujet reste tabou. De cette manière, tous les acteurs publics de l'emploi parviennent à se soustraire à toutes comparaisons gênantes, susceptibles de remettre en cause leur légitimité. D'ailleurs, au lieu de s'intéresser à l'amélioration des performances des missions locales, certains élus de premier plan sont plutôt favorables à leur fusion ou à leur intégration dans une organisation plus large, à une échelle intercommunale ou régionale, voire reliée à Pôle Emploi, afin de diminuer la flopée de structures publiques qui se chevauchent au nom de l’emploi et de l’intérêt général. Comme nous l'avons évoqué précédemment, le regroupement ou la centralisation de ces structures n’est ni l’assurance de faire des économies, ni la certitude d’acquérir une plus grande efficacité. Surtout si les façons de voir et d’agir ressemblent à celles que nous connaissons déjà... La création d'un guichet unique, dans ces conditions, n'est pas de nature à régler le problème. La concentration des moyens (humains, techniques et financiers) ne signifie pas inévitablement une meilleure gestion et l'obtention de meilleurs résultats.

 

Évaluer les missions locales n’est pas dans les habitudes du réseau et de ses financeurs. Pourtant, il suffirait d’appliquer les cinq indicateurs que nous présentons sur notre site et d’étendre ce mode de fonctionnement à l’ensemble des structures pour distinguer celles qui sont les plus agissantes et les moins coûteuses. Nous découvririons alors que les missions locales les mieux gérées ne sont pas celles qui bénéficient des plus grosses subventions, ni celles qui jouissent des plus gros budgets. La qualité d’une mission locale est mesurable à partir d’éléments d’information concrets sans qu’il soit nécessaire de recevoir une formation préalable. Toute action publique devrait comporter une évaluation obligatoire pour mesurer la portée de son impact auprès du public visé. Ce principe de bonne gestion devrait s'appliquer de manière systématique ou devenir la règle. Pour en arriver là, du chemin reste à parcourir. Le revers des missions locales, c’est encore et toujours celui des pouvoirs publics qui n'ont pas habitué leurs interlocuteurs à l'application d'une telle évidence.

 

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi en janvier 2014

 

Bibliographie:

(1) Rapport  Schwartz de 1981 sur le chômage des jeunes, La documentation française

(2) Hervé Sérieyx, les jeunes et les entreprises, des noces ambigües, Eyrolles 2002

(3) Edgar Morin, les sept savoirs nécessaires à une éducation du futur, Seuil 2000

(4) Bertrand Martinot, Chômage : inverser la courbe, Manitoba, les belles lettres 2013

(5) Jacques Marseille, si vous ne voulez pas voter nuls, Perrin 2007