Contrôle des chômeurs: réalité ou fiction?

Le gouvernement d’Édouard PHILIPPE vient d'officialiser ses préconisations concernant le contrôle des chômeurs. Celui-ci a décidé de revoir l'échelle des sanctions applicables à toute personne inscrite à Pôle Emploi en cas de manquement à l'un de ses devoirs. Cependant, il faudra attendre un décret prévu pour la rentrée de septembre pour connaître la copie finale. Un rendez-vous manqué avec un conseiller sans cause réelle et sérieuse (70% des radiations aujourd'hui) ne sera plus suivi de deux mois de suspension, mais de quinze jours seulement. En revanche, l'absence de recherche d'emploi sera sanctionnée plus sévèrement, alors qu'elle concerne peu de chômeurs. Les suspensions s’établiront ainsi : un mois de suspension pour un premier manquement, deux mois pour un deuxième et quatre mois pour un troisième.

Quels profils seront concernés en priorité?

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Les équipes de contrôleurs passeront de 200 à 600 à la fin du premier semestre 2019 et à 1000 à la moitié de l'année 2020. A l'image de la Suède, il est prévu aussi d'expérimenter dans quelques régions un journal de bord numérique où les demandeurs d'emploi devront consigner leurs démarches à une fréquence qui n'a pas encore été signifiée. Dans les faits, quels profils de demandeurs d'emploi seront concernés en priorité? Le public visé risque d'être celui qui se retrouve le plus souvent et le plus longtemps au chômage. Indemnisé ou non, il coûte cher à l'UNEDIC, organisme gestionnaire de l'Assurance chômage, et influe sur la hausse du chômage. Un pêle-mêle où l'on retrouve des chômeurs de longue durée, des chômeurs en fin de droit ou sans allocation, des seniors, des jeunes, des bénéficiaires de l'activité réduite, des intérimaires, des intermittents du spectacle ou des chômeurs démotivés.

Le recours du demandeur d'emploi devant le préfet est supprimé, c'est le chef d'agence Pôle Emploi désormais qui prendra la décision définitive et déterminera l'échelle des sanctions requises. Une contestation sera toujours possible auprès du médiateur de Pôle Emploi. Autant dire, une nouveauté pour le personnel de Pôle Emploi qui n'est pas habitué à jouer le rôle du père fouettard, d'où la création de postes de contrôleurs, éloignés du terrain, dissociés des postes de conseillers. Les syndicats craignent d’ailleurs des débordements et des conflits avec les demandeurs d'emploi incriminés. Des craintes, loin d'être infondées... Quoi qu'il en soit, l'augmentation des contrôles donnera un travail formel supplémentaire aux conseillers de Pôle Emploi, tenus d'expliquer la décision prise et de signaler le manque d’opiniâtreté de certains chômeurs à rechercher un emploi.

Quant au refus éventuel d'une offre raisonnable d'emploi, plusieurs considérations sont à prendre en compte, notamment la distance entre le domicile et le lieu de travail, les compétences, le niveau de salaire, l'ancienneté dans le chômage, etc. Des éléments qui existent depuis longtemps et qui ont toujours été traités au cas par cas, dans le cas ou non d'une absence de recherche d'emploi. L'appréciation des conseillers Pôle Emploi reste et restera discrétionnaire, donc déterminante.

A titre d'information, au Royaume-Uni et en Allemagne, on estime respectivement qu’au bout six mois et un an de chômage, il n’y a rien d’illégitime à accepter toutes les offres d’emploi, y compris celles qui ne correspondent pas à vos qualifications. En France, nous n’en sommes pas là. Une offre raisonnable d’emploi est censée tenir compte de vos qualifications et de votre expérience professionnelle: c'est-à-dire de votre salaire antérieur les trois premiers mois, 85% au bout de six mois et au moins le montant de votre allocation chômage après une année d'inactivé. Réalité ou fiction? Plutôt fiction pour l’instant, cette règle est peu suivie car elle nécessite un véritable accompagnement du demandeur d'emploi qui souvent fait défaut. Dans ce contexte, les sanctions sont rares. En effet, les radiations concernent souvent des personnes qui ne répondent pas aux convocations ou qui oublient de déclarer leurs situations tous les mois. Ce défaut d'actualisation peut avoir plusieurs origines: le découragement, une absence d'indemnisation, une incapacité à rembourser un trop perçu d'allocation ou une reprise d'activité sans prendre le temps d'avertir Pôle Emploi.

La France à la peine en matière d’accompagnement

L’accompagnement des demandeurs d’emploi est susceptible de jouer un rôle efficient dans la sortie du chômage. Le gouvernement n'en parle pas. Dommage, il participe pourtant aux politiques d’activation contre le chômage, lesquelles reposent sur un engagement mutuel des services publics de l’emploi et des demandeurs d’emploi, un engagement qui s’incarne dans des droits et des devoirs, caractérisés par un renforcement des contrôles, le cas échéant, par des sanctions. Toutefois, il sait aussi que l'accompagnement, qu'il soit renforcé, guidé ou limité à un simple suivi, réclame des moyens humains et matériels importants. De plus, le recrutement et la formation de nouveaux conseillers nécessitent du temps avant leur opérationnalité. D'après nos sources, le nombre de demandeurs d'emploi par conseiller est de 157 pour la catégorie A (chômeurs immédiatement disponibles) et de 300 toutes catégories confondues. Ces chiffres indiquent une moyenne, ils ne donnent aucune précision quant aux moyens attribués à chaque région et à chaque agence. Ils seraient 22 000 conseillers à l'emploi au total, moins de la moitié de l'effectif de Pôle Emploi, estimé à 50 000 salariés, pour s'occuper respectivement de l'accompagnement de 3 451 400 demandeurs d'emploi, inscrits en catégorie A et de 6 614 400 demandeurs d'emploi toutes catégories confondues, recensés par Pôle Emploi dans la France entière au 31 décembre 2017. A priori, le gouvernement trouve plus simple de se concentrer sur la verbalisation de quelques chômeurs récalcitrants. Cette intention, très populaire dans l'opinion, permet de tirer à boulets rouges sur une minorité et à une très large majorité de ne pas se sentir concernée...

La création en 2008 de Pôle Emploi n'est pas une réussite, celle-ci ne s’est pas soldée par une amélioration, pourtant escomptée, du suivi des chômeurs. Les politiques ciblées sur les demandeurs d’emploi oscillent à elles seules entre  50 et 55 milliards d'euros. La question de leur efficacité est posée. Là où d’autres pays ont réformé leurs politiques à destination des chômeurs, renfonçant le caractère systématique de l’accompagnement, nous pouvons constater avec regret que la France est à la peine, alors que les meilleures performances sont celles des pays qui ont mis l’accent sur l’accompagnement.

L’accompagnement personnalisé n’a jamais été une compétence revendiquée clairement par Pôle Emploi, parce qu’il est trop souvent relié à des contrôles, à des besoins spécifiques, voire à des difficultés sociales et à des problématiques personnelles. S'ajoute le fait qu’il faille rendre des comptes et apporter de préférence des solutions concrètes à chaque demandeur d’emploi. Pour toutes ces raisons, Pôle Emploi continue à faire appel à un certain nombre de partenaires et de prestataires, qu'il faudrait additionner à son effectif pour connaître le chiffre exact des conseillers dévolus à l’accompagnement. Parmi eux, nous trouvons des organismes de formation, des cabinets de recrutement, l’intérim, l’insertion par l’activité économique, l’Agence pour l’emploi des cadres (APEC), les missions locales (jeunes sans emploi), les collectivités territoriales, les Plans locaux pour l’emploi et l’insertion (chômeurs de longue durée) et les CAP emplois (publics handicapés en recherche d'emploi). La liste n’est pas exhaustive. Leurs activités, sur le papier, consistent à proposer aux demandeurs d’emploi une offre de services adaptée et/ou personnalisée, contrairement à Pôle Emploi qui n’a ni le temps, ni la culture professionnelle (à l’origine) pour faire du sur-mesure.

Toutefois, le métier de Pôle Emploi aujourd'hui, c’est aussi faire de l’accompagnement, même si dans les esprits, il est toujours assimilé à des publics particuliers ou à des opérations de pointage ou de vérification. Il doit être effectué en bonne intelligence avec ses partenaires et ses prestataires. Or, dans les faits, ce n'est pas toujours le cas, nombreux sont les acteurs locaux qui connaissent mieux le public et les entreprises du territoire que les agents de Pôle Emploi. Les missions des uns et des autres ne sont pas toujours coordonnées et jamais évaluées pour connaître leurs apports respectifs. A nos yeux, des objectifs communs, une meilleure répartition des tâches, une obligation de résultats et une mise en concurrence ne seraient pas inutiles pour booster leurs performances. Dans le cas présent, le but du gouvernement est beaucoup plus modeste, il se cantonne au renforcement des contrôles au risque d'oublier tout le reste...

Pourtant, des économistes suggèrent d'aller plus loin, par exemple, de moduler les cotisations et les allocations chômage selon la conjoncture économique et le comportement des demandeurs d'emploi. Cette politique favoriserait une sortie plus rapide du chômage et permettrait de mieux répondre peut-être aux offres d'emploi non pourvues, repérées dans plusieurs secteurs. Elle permettrait aussi de limiter les droits à l'Assurance chômage si les demandeurs d'emploi ne respectent pas un cahier des charges, signé au préalable avec le service public de l'emploi. Le non respect de celui-ci se traduirait par des restrictions d'accès au régime et par une réduction du montant, voire de la durée de l'indemnisation. Pour l'instant, rien n'a été décidé dans ce sens. Voir nos articles sur le sujet dans cette même rubrique.

Calmer le jeu avec les partenaires sociaux

En définitive, l’État a préféré calmer le jeu avec les partenaires sociaux. Comme il exige beaucoup d'eux sur le volet formation, il leur laisse le pilotage de l'UNEDIC. Néanmoins, il prévoit un cadrage financier les obligeant à respecter certaines limites budgétaires. Pourtant, comme nous l'avons formulé dans des articles précédents, c'est bien lui le principal responsable du déficit de l'Assurance chômage. Certes, il apporte sa garantie financière, mais, en contrepartie, il fait pression sur l'UNEDIC pour qu'elle supporte aux deux tiers le budget de Pôle Emploi et le solde négatif des cotisations/allocations des régimes annexes déficitaires des intérimaires et des intermittents du spectacle. Des dépenses exceptionnelles pour l'UNEDIC qui coûtent plus de 5 milliards d'euros par an, une somme qui représente largement le déficit de l'Assurance chômage, estimé à moins de 4 milliards d'euros en 2017. Comme si cela ne suffisait pas, à ces dépenses connues, vont s'agréger celles des salariés démissionnaires qui pourront passer à l'acte une fois tous les 5 ans. Pour cela, ils devront avoir été affiliés pendant 7 ans au régime d'Assurance chômage et avoir un projet de reconversion professionnelle viable. Le coût de cette opération est évalué entre 140 et 680 millions d'euros, une fourchette assez large. Elle concernerait entre 21 000 et 38 000 personnes, selon les hypothèses retenues par l'UNEDIC.

En attendant, cela évite à l’État de reprendre la main trop tôt avec les minima-sociaux, notamment l'Allocation de Solidarité Spécifique (ASS), le Revenu de Solidarité Active (RSA) ou les contrats aidés, financés grâce à nos impôts et à des emprunts sur les marchés financiers. Pour les travailleurs indépendants ayant perdu leur emploi, suite à une liquidation financière, ils se verront ouvrir des droits à la formation et seront indemnisés 800 euros par mois durant au moins un semestre après leur cessation d'activité. Sur ce dossier, l'UNEDIC ne sera pas sollicitée préfigurant le principe d'une assurance chômage universelle ou d'une indemnisation forfaitaire, financée par l’État, donc par le contribuable. Ils seraient entre 50 000 à 70 000 à être concernés, selon les estimations du gouvernement.

Au final, outre l'intensification des contrôles, le gouvernement semble compter surtout sur la croissance et sa fameuse réforme de la formation professionnelle. N'est-ce pas un pari risqué? Cette dernière mettra un certain temps avant de produire son effet. En attendant, Muriel PENICAUD, ministre du travail, propose de créer une application mobile, réservée à l'offre et à la demande en matière de formation. Cette application, d'après elle, donnera la possibilité, depuis son smartphone, de connaître les formations disponibles, leurs emplacements, leurs coûts et leurs résultats en termes de qualification et d'insertion professionnelle. Un projet ambitieux qui nous semble difficile à concrétiser pour le moment, mais qui a le mérite de bousculer le conservatisme ambiant et de vouloir faire de la formation professionnelle un véritable marché aux mains des acteurs économiques. Pour l'instant, son organisation et son financement demeurent un système compliqué et difficile d'accès, y compris pour les professionnels. Nous reviendrons sur ce point lorsque nous en saurons un peu plus.

Contribution rédigée par Pierre GANDOSSI pour Efficience Emploi le, 26 mars 2018