Accompagnement des chômeurs: la France, loin d’être performante!

Afin de mieux comprendre comment fonctionne le service public de l’emploi en France, Efficience Emploi a lu le livre de deux économistes, spécialisés dans ce domaine (1). Nous pouvons considérer que sur un certain nombre de points, nos analyses et nos suggestions se rejoignent, bien que notre démarche découle davantage de l’expérience, tandis que la leur résulte fondamentalement des sciences économiques et de la statistique.

AUTEUR: PIERRE GANDOSSI

Selon François Fontaine et Franck Malherbet, économistes et chercheurs au CREST (Centre de Recherche en Économie et Statistique), l’accompagnement des demandeurs d’emploi fait partie des politiques actives de lutte contre le chômage aux côtés de la formation professionnelle, des emplois aidés et des incitations à la création d’entreprise. En 2010, les dépenses actives représentaient 22 milliards d'euros, contre 28 milliards d'euros pour les dépenses passives dont l’objet est principalement l’indemnisation des chômeurs. En règle générale, la part des dépenses passives dépasse celle des dépenses actives, sauf en Suède et au Danemark. Les budgets, en France, ont changé depuis, mais le poids des dépenses passives est toujours plus important que celui des dépenses actives.

Pour Efficience Emploi, cette césure entre les politiques actives et passives n’offre pas une grille de lecture suffisamment pertinente pour se faire une idée de leur efficacité. Elle ne fait pas de différence, par exemple, entre la création d’emploi public et la création d’emploi marchand. En réalité, lorsque le chômage est élevé, l’État embauche en dernier ressort à la place des entreprises qui n’ont pas assez de demandes ou de projets susceptibles de créer des emplois supplémentaires. L’État contribue ainsi à la réduction du chômage, mais les études les plus récentes montrent que, croissance ou non, le chômage baisse surtout lorsque le marché du travail est mieux organisé et lorsque les politiques de l'emploi sont plus efficaces.

Dans tout cela, l’accompagnement des demandeurs d’emploi est-il susceptible de jouer un rôle véritable dans la sortie du chômage ? Assurément, d’après François Fontaine et Franck Malherbet, il participe aux politiques d’activation contre le chômage, lesquelles reposent sur un engagement mutuel des services publics de l’emploi et des demandeurs d’emploi, un engagement qui s’incarne dans des droits et des devoirs, caractérisés par un renforcement des contrôles, le cas échéant, par des sanctions.

La création en 2008 de Pôle Emploi en France s’est faite dans la douleur, celle-ci ne s’est pas matérialisée par une amélioration, pourtant promise, du suivi des chômeurs (2). Les politiques ciblées sur les demandeurs d’emploi dépassent à elles seules les 50 milliards d'euros. La question de leur efficacité est posée. Là où d’autres pays ont réformé leurs politiques à destination des chômeurs, renfonçant le caractère systématique de l’accompagnement, les deux économistes constatent avec regret que la France reste à la traîne, alors que les meilleures performances sont celles des pays qui ont mis l’accent sur l’accompagnement.

Un service public de l’emploi sous doté et peu efficace

« Les politiques françaises en faveur de l’emploi sont enserrées dans un mille feuille administratif où l’État, les régions, les départements et les communes interviennent en s’appuyant sur une palette de dispositifs. Elles mobilisent acteurs privés comme publics, encore trop rarement évalués et mal coordonnés », regrettent-ils.

A Efficience Emploi, nous partageons le même avis et nous déplorons que les pouvoirs publics ne parviennent pas à mettre en place une authentique évaluation des politiques menées en matière d’emploi. Les deux économistes estiment que l’organisation du service public de l’emploi (SPE) est peu lisible, son architecture complexe et sa gouvernance mal définie. Le ministre de l’emploi s’appuie sur le conseil national de l’emploi (CNE), instance consultative pour modifier les lois, les réglementations ou les conventions, sauf qu’il n’est pas compétent en matière de formation professionnelle. Observation similaire en ce qui concerne la gestion de Pôle Emploi, les deux économistes désapprouvent le rôle prépondérant de l’État, la présence réduite des collectivités territoriales et le rôle secondaire des partenaires sociaux.

Des remarques fondées dont Efficience Emploi s’est fait aussi l’écho dans une contribution relative au fonctionnement de Pôle Emploi. Les deux tiers de son budget ont pour origine des cotisations sociales (salariales et patronales) et non des recettes liées à l’impôt. « En conséquence, il n’est pas logique que l’État soit le seul à décider en dernier recours. « Le SPE est encore très loin de la rationalisation affichée, soulignent les auteurs. Il serait indiqué de limiter les chevauchements de compétences, tout comme les situations de cofinancements. » Autrement dit, le SPE souffre d’un manque de clarté et d’efficience.

Autre faiblesse, la France supporterait un déficit en nombre d’agents participant aux missions d’accompagnement.  En 2010, le SPE disposait de 71 équivalents temps plein (ETP) pour 10 000 chômeurs, contre 113 au Royaume-Uni et 150 en Allemagne. L’embauche confirmée d’un millier d’agents supplémentaires a été décrétée depuis, mais vu l’augmentation régulière du nombre de demandeurs d’emploi ces dernières années, cela reste insuffisant, d'après les auteurs. Ils ne seraient que 22 000 conseillers, chargés de l'accompagnement des demandeurs d'emploi, moins de la moitié (44%) de l'effectif total de Pôle Emploi. En effet, le budget de Pôle Emploi s'élève à 4,8 milliards d'euros et le nombre de salariés à environ 50 000 personnes. Le coût annuel moyen par personne employée se monte à 96 000 euros, une somme importante dont il est impossible de cerner avec précision l'utilisation, selon Efficience Emploi.

L’accompagnement des demandeurs d’emploi signifie les aider à définir et à actualiser un projet personnalisé. Il existe différents dispositifs d’accompagnement : les aides diverses à la recherche d’emploi, les bilans de compétences, les prestations d’orientation ou de reconversion professionnelle et les formations en tant que telles avec le concours pédagogiques et financiers, entre autres, de l’AFPA (Association pour la Formation Professionnelle des Adultes), des OPCA (Organismes Paritaires Collecteurs Agréés), de l’AGEFIPH pour les handicapés, du CNAM (Conservatoire National des Arts et Métiers), des universités, des GRETA (groupements d'établissements reliés à l’Éducation Nationale), des opérateurs privés de placement, des organismes de formation privés (associatifs et commerciaux) et des conseils régionaux pour le financement de l'apprentissage des jeunes et de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi.

La stratégie du SPE consiste à identifier un public/cible. Les chômeurs de longue durée sont considérés comme le premier public à soutenir, aux côtés des licenciés économiques, des jeunes, des seniors, des femmes et des personnes peu qualifiées. Hélas, le SPE est sous doté au regard de pays comparables. Ses ressources humaines sont insuffisantes pour mener des missions de suivi et d’orientation. Les deux économistes se demandent d’ailleurs si tous ces dispositifs ont une réelle efficacité ?

Un manque d’évaluation

Pour évaluer, il faut pouvoir comparer ce qui est comparable. Comme nous l’avons déjà formulé dans une contribution antérieure, l’évaluation des politiques de l’emploi n’est pas très développée en France. Une bonne évaluation nécessite de pouvoir comparer deux groupes similaires ayant les mêmes caractéristiques individuelles. Le premier bénéficie d’un traitement adapté, tandis que le second sert uniquement de témoin ou de contrôle pour examiner l’effet causal du dispositif ou du traitement administré au premier.

En pratique, les vraies expériences contrôlées sont rares. La France est réticente à exclure temporairement des demandeurs d’emploi, même si cela a pour but de vérifier la justesse d’une mesure ou d’une action. Pour constituer des groupes identiques, il faut du temps et la réunion de plusieurs paramètres ou éléments factuels : conjoncture économique nationale, situation socioéconomique locale et public concerné (ancienneté dans le chômage, expérience professionnelle, niveau de formation, sexe, âge, situation familiale, ressources, lieux de résidence, etc.). Ensuite, pour jauger de l’efficacité de l’accompagnement, il est intéressant de pouvoir observer le retour à l’emploi sur une période significative : 6, 12 , 24 et 36 mois.

Trouver un emploi est une chose, le conserver en est une autre. Le contrôle des demandeurs d’emploi accentue le retour rapide vers l’emploi, tandis que la formation, selon sa durée et sa finalité, instaure le contraire. En d’autres termes, les chômeurs en formation restent au chômage plus longtemps, mais trouvent plus facilement un CDI. Très souvent, la qualité des emplois est en jeu : l’emploi durable est représenté par les CDD de plus de 6 mois ou par des CDI à temps complet ou de plus de 30 heures/semaine.

« L’élaboration de ces statistiques réclame l’utilisation de méthodes rigoureuses, effectuée de préférence par des organismes indépendants », nous expliquent les auteurs. Pour être efficace, celle-ci doit se penser en amont : les réformes Hartz en Allemagne et celles réalisées en Suède se sont basées sur des études poussées d’instituts spécialisés ou sur des recherches très sérieuses concernant le marché du travail.  Selon nos deux économistes, « la France souffre d’un manque d’évaluations scientifiques systématiques des politiques mises en place. Ceci est d’autant plus regrettable que notre pays est doté d’une production statistique de très bonne qualité et que les études existantes témoignent de la qualité des chercheurs français à être en pointe sur les questions d’évaluation. »

Les bienfaits de l’accompagnement

Que disent les études ? Elles soulignent les bienfaits de l’accompagnement. Celui-ci a un effet positif sur le retour à l’emploi, bien qu’il faille distinguer l’accompagnement renforcé et les contrôles. La peur des contrôles et des sanctions peut accélérer la sortie du chômage, mais pas forcément de manière durable ou définitive.
Le SPE propose dans la plupart des cas une offre de services qui s’articule de la façon suivante : un libre accès aux informations nécessaires à la recherche d’emploi, un appui individualisé, un accompagnement renforcé ou un accompagnement social, selon le degré d’autonomie des chômeurs. Le passage par une offre de services accroît le retour à l’emploi, malgré quelques effets sélectifs ou externes dont il est souhaitable de mesurer l’impact sur le résultat obtenu. La personnalisation et l’intensification de l’accompagnement améliorent la possibilité de sortir du chômage, d’où l’intérêt d’un suivi régulier.

Malheureusement, les fonds du SPE sont limités, tout comme les places dans les dispositifs. Les conseillers disposent d’une marge discrétionnaire assez importante. Ils évaluent les besoins des demandeurs d’emploi et les orientent vers les dispositifs adéquats. Dans certains cas, cette liberté peut s’avérer un problème et accentuer la sélection du public. Pour cette raison des techniques de profilage ont été établies, à l’instar d’autres pays, sans grand succès. Celles-ci consistent à mesurer, à renfort d’items, la probabilité des demandeurs d’emploi à rester au chômage ou à en sortir. Elles sont pour nos deux économistes une garantie de réussite, mais restent sous-utilisées par le SPE. Pour Efficience Emploi, il n’est pas assuré que ces techniques de profilage soient toujours d’une utilité manifeste, surtout si elles se focalisent sur les publics les moins formés et les plus en difficulté. Elles permettent d'affiner ou de confirmer un diagnostic, mais elles n'offrent pas toujours le cadre à une réponse adaptée.

Faire appel de manière plus transparente à des opérateurs privés de placement (OPP)

L’activité de placement est ouverte à la concurrence depuis la loi dite Borloo du 18/01/2005, laquelle a mis fin au monopole de placement de l’ANPE. Désormais, les activités de placement sont ouvertes aux opérateurs privés de placement (OPP). Leurs prestations sont financées en fonction de leurs activités et de leurs performances (50% au moment de la prise en charge, 25% après le retour à l’emploi et 25% après 6 mois dans l’emploi, quel que soit le type de contrat). Ces prestations s’adressent en priorité aux chômeurs de longue durée ou aux publics jugés prioritaires pour le SPE. Elles durent 9 mois en général, dont 3 mois d’accompagnement dans l’emploi.  Des évaluations ont été effectuées en France permettant de comparer les performances réalisées entre les OPP et Pôle Emploi. Officiellement, Pôle Emploi a obtenu de meilleurs résultats, un écart de plusieurs points, en termes de retour à l’emploi. Toutefois, « il est délicat, comme le précisent les  deux économistes, d’apprécier les performances des dispositifs sans les mettre en perspective avec leur coût relatif. L’absence d’information sur les dépenses engendrées par ces programmes rend toute analyse coût/bénéfice impossible et amène à relativiser la portée des résultats obtenus par Pôle Emploi. »

Si vous voulez en savoir plus sur le sujet, nous vous proposons de cliquer sur la rubrique Démarche de notre site pour découvrir notamment nos indicateurs, et nos critères de bonne gestion. Vous pouvez lire aussi notre contribution ayant pour titre: " les inconvénients du tout public et les limites du tout privé" en matière de lutte contre le chômage. 

Les évaluations des OPP à l’étranger sont considérées comme bonnes en Australie et au Royaume-Uni et plus nuancées en Allemagne et en Suède. Quoi qu’il en soit, leur utilité ne fait pas l’ombre d’un doute. En France, les modalités de délégation de service demeurent opaques. Suivant le cahier des charges imposé aux OPP, il est difficile d’avoir une information précise sur leurs rémunérations, la liste des organismes retenus, le degré de concurrence entre eux et la réalité de leurs performances. En Australie, le demandeur d’emploi peut choisir son prestataire sur cette base.

Pour améliorer les résultats des OPP, les auteurs préconisent de les mettre en concurrence au-delà des appels d’offre et de rendre publiques leurs performances.  En corollaire, le demandeur d’emploi pourrait choisir les prestataires qu’ils jugent les plus efficaces. Cette politique peut entraîner un écrémage, c’est la raison pour laquelle la rémunération des OPP doit prendre en compte leurs performances et les caractéristiques individuelles (difficultés d’insertion) des demandeurs d’emploi. Ils proposent de donner une plus grande marge de manœuvre aux OPP et de s’appuyer aussi sur des associations qui connaissent mieux les publics et les territoires. A Efficience Emploi, nous souscrivons à ces recommandations, mais nous serions favorables à leur extension à l’ensemble du SPE, notamment à Pôle Emploi, aux missions locales et à l’APEC (association pour emploi des cadres). Celles-ci pourraient concerner au moins un 1/3 de leurs activités (nombre de personnes reçues, suivies et accompagnées).

Quand le contexte économique est dégradé, l’effet causal de l’accompagnement est modeste. Toutefois, il évite le découragement. Les auteurs plaident pour un renforcement des programmes de formation en période de baisse de cycle économique et de ne pas attendre que les demandeurs d’emploi "s’installent" dans le chômage de longue durée. Ils regrettent aussi que la notion d’accompagnement ne soit pas davantage prise en considération par le SPE et qu’elle se mesure avant tout à la seule sortie du chômage. Ils déplorent enfin que le rôle du conseiller à l’emploi soit sous-estimé, puisque celui-ci suit trois fois plus de demandeurs d’emploi que ses homologues étrangers. Dans ces conditions, peut-on parler d'accompagnement vers l'emploi?

L’obligation de moyens prend le pas sur l’obligation de résultat

En conclusion, il est difficile d’orienter dans ce maquis de dispositifs qui changent, selon les politiques menées. Il serait judicieux, pour les deux économistes de ce livre très didactique, de revenir sur la gouvernance et le pilotage du SPE. Encore une fois, ils réprouvent la redondance des compétences et l’utilisation abusive des cofinancements. La coordination que le SPE implique dans sa globalité (présence de beaucoup d’interlocuteurs) hypothèque la réactivité des politiques entreprises. Le rôle des OPP est mal défini. Ici comme ailleurs, l’obligation de moyens prend le pas sur l’obligation de résultat. Constat qui corrobore la pertinence de notre démarche ou la légitimité d’Efficience Emploi. Sur beaucoup de points, nos analyses et nos suggestions se recoupent, bien que leurs origines proviennent de connaissances et de savoir-faire différents. Au final, nous partageons le même point de vue en ce qui concerne les politiques publiques menées jusqu’à présent : elles coûtent très cher et n’apportent pas les résultats escomptés. Pour les auteurs, " la France a tout de même des atouts, des moyens humains et financiers de qualité. Le maillage de son réseau d’agents Pôle Emploi est exceptionnel et dispose de tous les outils nécessaires à l’accomplissement d’un accompagnement efficace. Il faut simplement en rationaliser l’usage."

Contribution rédigée par Pierre Gandossi pour Efficience Emploi le, 3 mars 2015

(1) Accompagner les demandeurs d’emploi, François Fontaine et Franck Malherbet, SciencesPO.Les Presses, 2013. Collection Sécuriser l’emploi. Chaire Sécurisation des parcours professionnels : www.chaire-securisation.fr

(2) Nous vous invitons à lire notre  précédente contribution, intitulée : « Pôle Emploi sévèrement remis en cause » dans laquelle nous listons les principaux dysfonctionnements rencontrés par l’institution.